Но вначале ЕС должен преодолеть недоверие между своими государствами-членами и недоверие к своим институтам.

Европа, согласно известному предсказанию одного из отцов-основателей Европейского союза Жана Монне, формируется кризисами. Но что делает столь серьезным кризис, охвативший континент сегодня, так это наличие трех взаимосвязанных аспектов: геополитического, экономического и институционального. Это кризис, который невозможно преодолеть исключительно с помощью увеличения заимствования или шквала новых правил из Брюсселя. Он требует полного изменения образа мышления. Действительно ли европейцы готовы к такому скачку?

Первая задача для Европы состоит в обеспечении сохранения доступа к ресурсам, необходимым ей для успешного развития своей экономики, в мире, в котором старая система на основе правил распадается. ЕС одновременно является продуктом мирового порядка на основе правил и, как регион, не имеющий достаточных собственных ресурсов, глубоко зависим от этого мирового порядка. К 2040 году спрос на критически важные полезные ископаемые, необходимые для технологий чистой энергии, как ожидается, возрастет в пять раз, однако доля ЕС в мировом производстве таких полезных ископаемых составляет менее 7 процентов. Производство большинства полезных ископаемых сильно сконцентрировано в одной или двух странах. При этом Китай лидирует в сфере переработки — настолько, что он перерабатывает тот небольшой объем выпуска, который производит горнодобывающая промышленность самой Европы.

ЕС стремится диверсифицировать доступ к критически важным полезным ископаемым посредством торговых соглашений. Но торговые соглашения остаются уязвимыми к совокупности факторов — это торговые войны, ужесточение ограничений на экспорт, желание развивающихся стран увеличить свою долю в цепочке добавленной стоимости и отсутствие функционирующего механизма урегулирования споров во Всемирной торговой организации.

Обеспечение доступа американских компаний к критически важным полезным ископаемым занимает центральное место во внешней политике президента Дональда Трампа под лозунгом «Америка прежде всего». Но европейские компании, сдерживаемые правилами в отношении экологии, социальной сферы и управления, а также опасениями относительно политической стабильности и принципа верховенства закона, едва присутствуют в цепочке поставок критически важных полезных ископаемых. Может ли ограничиваемая правилами Европа разработать геополитические и промышленные стратегии, чтобы конкурировать в этом мировом порядке, который характеризуется более острым соперничеством?

Углубление интеграции

Вторая задача для Европы заключается в углублении экономической интеграции в целях повышения производительности и конкурентоспособности. В докладах Энрико Летты и Марио Драги предельно ясно излагаются недостатки, которыми страдает единый рынок, и приводятся четкие планы реформ, которые Европейская комиссия пообещала реализовать. Оба бывших итальянских премьер-министра подчеркивали необходимость сокращения бюрократических процедур и расширения единого рынка в сферах, которые слабо поддаются интеграции, в частности, в сферах обороны, энергетики, телекоммуникаций и финансов.

Однако ЕС обсуждает эти вопросы на протяжении многих лет, если не десятилетий. В 2002 году ЕС впервые объявил повестку в сфере улучшения регулирования, а в 2015году приступил к реализации еще одной повестки — Программы обеспечения готовности и эффективности регулирования (REFIT). Аналогичным образом, почти на всем протяжении существования единого рынка ЕС говорит об углублении интеграции в сфере финансовых услуг. Предложения по этому вопросу были представлены в докладах группы Giovannini в 2001 и 2003 годах; многие из этих предложений вновь были сформулированы в 2015 году в рамках продвижения процесса создания союза рынков капитала. Теперь этот проект переименован в инвестиционно-сберегательный союз. Тем не менее, в ЕС по-прежнему существует 18 клиринговых рынков и 21 расчетный рынок, тогда как в США имеется только один рынок каждого вида. Раздробленность рыночной инфраструктуры проявляется во фрагментации продукции и услуг.

«Украшательство»

Настоящим препятствием для углубления интеграции является не недостаток целеустремленности Брюсселя, а протекционизм государств-членов. Часто он принимает форму «украшательства»: государства-члены при переносе директив ЕС о едином рынке в национальное законодательство дополняют их чрезмерным количеством национальных требований. Европейская комиссия пообещала бороться с такой практикой. Председатель Суда Европейского союза Кун Ленартс в одном из выступлений в январе напомнил комиссарам о том, что у них есть полномочия на возбуждение исков против государств-членов, допускающих нарушения. Но действительно ли Европейская комиссия готова предъявлять иски правительствам стран в связи с «украшательством»?

Что затрудняет продвижение процесса углубления интеграции в сферах обороны, энергетики, телекоммуникаций и финансов, так это то, что эти сферы затрагивают основные аспекты суверенитета. Возьмем, к примеру, финансовые услуги. Никто не оспаривает того, что создание емких рынков капитала имеет принципиальное значение для направления огромных сбережений Европы, значительные объемы которых лежат на банковских счетах или инвестированы в фонды за рубежом, на поддержку европейских компаний. Однако для формирования подлинного инвестиционно-сберегательного союза требуется нечто большее, чем просто создание нового единого органа регулирования ценных бумаг ЕС. Для этого требуется гармонизация национальных правил в отношении неплатежеспособности, корпоративного права и аспектов налогового права, а также содействие внедрению панъевропейских механизмов пенсионного обеспечения. Признавая политическую невозможность такой гармонизации, Европейская комиссия возродила идею 28-го правового режима в качестве альтернативы — решение, впервые предложенное в 2009 году, но пока практически не давшее результатов.

При этом поразительно, что завершение создания банковского союза ЕС, — которое в любой момент на протяжении последнего десятилетия было бы самой первостепенной задачей, связанной с единым рынком, практически каждого директивного органа, — почти не рассматривается в обсуждениях путей оживления конкурентоспособности Европы сегодня. Создается впечатление, что такие меры, как свод правил единой банковской системы, механизм поддержки Единого фонда урегулирования для реструктуризации неплатежеспособных кредиторов и единая программа страхования вкладов, просто отложены в ящик с пометкой «слишком трудные». Однако в отсутствие процветающих трансграничных банков для подкрепления европейских рынков капитала маловероятно, что инвестиционно-сберегательный союз реализует свой потенциал.

Одна из связанных с этим проблем заключается в том, что, хотя существование единого рынка может обеспечить экономию при увеличении масштабов, государства-члены опасаются, что исчезновение отечественных отраслей создаст для них новые риски. Окажутся ли некоторые государства-члены уязвимыми к массовому оттоку внутренних сбережений из их финансовой системы в связи с существованием настоящего союза рынков капитала? Если европейская сфера обороны будет консолидирована, смогут ли государства-члены по-прежнему иметь доступ к вооружению в случае кризиса? Если будут устранены национальные барьеры консолидации рынка мобильных телекоммуникаций, утратят ли правительства стран контроль над жизненно важной частью инфраструктуры? Сделает ли существование интегрированного энергетического рынка страны уязвимыми к росту цен или даже возникновению дефицитов в случае кризиса в других странах континента?

Это указывает на третий вызов, а именно отсутствие доверия как между государствами-членами, так и доверия к институциональным процессам ЕС. ЕС давно скован тем, что Фабиан Цулег, исполнительный директор Центра европейской политики, аналитического центра в Брюсселе, называет дилеммой единства и целей. Блок всегда стремится по мере возможности действовать на основе единогласия, даже если это не является строго необходимым, даже в ущерб некоторым своим интеграционистским целям. Но в условиях большей фрагментации политики как на национальном, так и на европейском уровнях достичь этого единогласия стало еще труднее. Более того, представление о неспособности Европы преодолеть трудные вызовы в области экономики лишь еще больше подрывает поддержку процесса интеграции ЕС.

Импровизированные механизмы

Проблема усугубляется тем, что некоторые из ключевых сторон в процессе решения самых насущных задач Европы находятся за пределами ЕС. В особенности Соединенному Королевству предстоит сыграть потенциально важную роль в панъевропейской интеграции сфер обороны, рынков капитала и энергетики. Ответом отчасти могут являться действия вне рамок институциональных процессов ЕС при создании коалиций заинтересованных стран в таких областях, как оборона, с опорой вместо этого на импровизированные межгосударственные механизмы. Но эти механизмы должны быть достаточно гибкими, чтобы учесть возможность изменений в правительстве, и потенциально могут создать новые правовые сложности и усугубить фрагментацию.

За последние 80 лет Европа совершила много значительных и, казалось бы, невозможных скачков в процессе интеграции в ответ на потрясения. В условиях потрясения, создающего серьезные риски для безопасности и процветания, едва ли стоит сомневаться в способности континента преодолеть сегодняшние геополитические, экономические и институциональные вызовы. Но для того чтобы Европа была полюсом в новом многополярном мире, она должна сформировать такое единство, о котором ранее и не помышляла — и сделать это в короткие сроки.

Мнения, выраженные в статьях и других материалах, принадлежат авторам и не обязательно отражают политику МВФ.