Pero antes, la Unión Europea debe disipar la desconfianza entre sus Estados miembros y en sus instituciones
Tal como predijo notoriamente Jean Monnet, uno de los fundadores de la Unión Europea (UE), Europa se ha forjado a base de crisis. Sin embargo, la crisis que se cierne sobre el continente hoy en día resulta especialmente grave debido a su carácter tridimensional que interrelaciona lo geopolítico, lo económico y lo institucional. Esta crisis no puede resolverse con solo un aumento en la concesión de préstamos o un aluvión de nuevas normas desde Bruselas, sino que requiere un cambio total de mentalidad. ¿Están verdaderamente preparados los europeos para dar el paso?
El primer reto de Europa radica en garantizar un acceso ininterrumpido a los recursos necesarios para impulsar su economía en un mundo en que el antiguo sistema basado en normas se está desmoronando. La UE es un producto del orden mundial basado en normas, del cual depende en gran medida por tratarse de una región que carece de recursos propios. Aunque está previsto que para 2040 se quintuplique la demanda de los minerales críticos necesarios para las tecnologías de energía limpia, en la actualidad la UE contribuye en menos del 7% a la producción mundial de estos minerales. La producción de la mayoría de los minerales se concentra en uno o dos países. Mientras tanto, China domina el proceso de refinado e incluso se encarga de refinar la modesta producción minera de Europa.
La UE ha intentado diversificar el acceso a los minerales críticos a través de una serie de acuerdos comerciales. Sin embargo, estos acuerdos siguen estando expuestos a una conjunción de guerras comerciales, al aumento de las restricciones a la exportación, al deseo de las economías en desarrollo de ascender en la cadena de valor y a la falta de un mecanismo vigente de resolución de controversias en la Organización Mundial del Comercio.
Garantizar el acceso de las empresas estadounidenses a los minerales críticos es un elemento central de la política exterior “América primero” impulsada por el Presidente Donald Trump. Sin embargo, las empresas europeas —limitadas por normas ambientales, sociales y de gobernanza y por temores vinculados a la estabilidad política y el Estado de derecho— apenas están presentes en la cadena de suministro de minerales críticos. Esta Europa regida por normas, ¿será capaz de diseñar las estrategias geopolíticas e industriales necesarias para competir en este orden mundial más competitivo?
Mayor integración
El segundo reto de Europa radica en mejorar la integración económica en aras de promover la productividad y la competitividad. En los informes elaborados por Enrico Letta y Mario Draghi se exponen con una claridad salvaje las carencias del mercado único y los planes de reforma que la Comisión Europea se ha comprometido a ejecutar. Ambos ex primeros ministros italianos destacan la necesidad de reducir la burocracia y ampliar el mercado único en sectores que se han resistido a la integración, como los de defensa, energía, telecomunicaciones y finanzas.
No obstante, la UE lleva años, si no décadas, debatiendo sobre estas cuestiones. La UE anunció el primer programa de mejora de la legislación en 2002 y, más tarde, en 2015, puso en marcha el Programa de adecuación y eficacia de la reglamentación (REFIT). Del mismo modo, las conversaciones sobre la mejora de la integración de los servicios financieros se remontan prácticamente a la creación del mercado único. En el marco de los informes de Giovannini se formularon una serie de propuestas en 2001 y 2003, y muchas de ellas salieron a la luz cuando se abogó por unir los mercados de capitales en 2015. En la actualidad, este proyecto se ha rebautizado como unión de ahorro e inversión. Sin embargo, la UE aún cuenta con 18 mercados de compensación y 21 mercados de liquidación, mientras que en Estados Unidos tan solo existe uno de cada uno. La fragmentación de la infraestructura del mercado se refleja en la fragmentación de los productos y servicios.
Hiperreglamentación
El verdadero obstáculo que impide una mayor integración no es la falta de ambición por parte de Bruselas, sino el proteccionismo de los Estados miembros. A menudo, este se presenta en forma de “hiperreglamentación”, esto es, los Estados miembros imponen un sinfín de requisitos de carácter local al transponer a sus legislaciones nacionales las directivas de la UE relativas al mercado único. La Comisión ha prometido contrarrestar este tipo de prácticas. Koen Lenaerts, presidente del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, en una alocución formulada en enero recordó a los miembros de la Comisión que ellos tenían la potestad para incoar procedimientos judiciales contra los Estados miembros que incumplieran las directivas. Pero, ¿está la Comisión debidamente capacitada para adoptar medidas legales contra los gobiernos por cuestiones de hiperreglamentación?
Lo que dificulta la búsqueda de una mayor integración en los sectores de defensa, energía, telecomunicaciones y finanzas es, precisamente, su intrusión en elementos fundamentales de la soberanía, por ejemplo, en lo que respecta a los servicios financieros. Nadie niega que establecer mercados de capital sólidos resulta esencial para canalizar los cuantiosos ahorros de Europa —gran parte de los cuales se encuentran en cuentas bancarias o se invierten en fondos en el extranjero— a favor de las empresas europeas. Sin embargo, para establecer una verdadera unión de ahorro e inversión no basta con crear, simplemente, un nuevo organismo único de la UE para la regulación de valores, sino que también es necesario armonizar las normas nacionales en materia de insolvencia, el derecho de sociedades y ciertos aspectos de la legislación fiscal, así como promover los productos paneuropeos de pensiones individuales. Consciente de la imposibilidad política de efectuar una armonización de este tipo, la Comisión ha vuelto a plantear la idea de crear un 28.º régimen jurídico como alternativa, una solución que se propuso por primera vez en 2009 pero que no ha prosperado hasta la fecha.
Mientras tanto, resulta sorprendente que en los debates sobre cómo hacer resurgir la competitividad de Europa apenas se haga alusión a ultimar la unión bancaria de la UE, una cuestión que, a lo largo del último decenio, habría ocupado los primeros puestos en la lista de prioridades relativas al mercado único de casi cualquier autoridad responsable de las políticas. Parece que ciertas medidas —como la elaboración de un código bancario único, el establecimiento de un mecanismo de apoyo para que el Fondo Único de Resolución reestructure los bancos en quiebra o la creación de un programa de garantía de depósitos común— simplemente se han guardado en un cajón con la etiqueta de “demasiado complicadas”. Sin embargo, sin una actividad bancaria transfronteriza que de manera constante sustente los mercados de capital europeos, se antoja poco probable que la unión de ahorro e inversión logre sacar provecho de todo su potencial.
Por consiguiente, otra fuente de preocupación radica en que, si bien el mercado único puede dar lugar a economías de escala, los Estados miembros temen que la desaparición de las industrias nacionales acabe exponiéndolos a nuevos riesgos. ¿Existe la posibilidad de que la creación de una verdadera unión de mercados de capital exponga a ciertos Estados miembros al éxodo de los ahorros internos de su sistema financiero? Si se consolidara el sector de defensa europeo, ¿los Estados miembros seguirían teniendo acceso a las armas en una situación de crisis? Si se eliminaran los obstáculos nacionales que impiden la consolidación del mercado de telecomunicaciones móviles, ¿los gobiernos perderían control sobre una parte fundamental de la infraestructura? La creación de un mercado energético integrado, ¿expondría a los países a una subida de los precios o incluso a la escasez del recurso si se produjera una crisis en otro punto del continente?
Estas cuestiones apuntan al tercer reto, que radica en la falta de confianza entre los Estados miembros y en los procesos institucionales de la UE. Durante mucho tiempo, la UE ha estado paralizada por lo que Fabian Zuleeg, director general del European Policy Centre (un centro de estudios con sede en Bruselas), ha dado en llamar el dilema entre la unidad y la ambición. El bloque siempre ha intentado proceder en la medida de lo posible por unanimidad —sin que no siempre fuera estrictamente necesario—, incluso a costa de renunciar a algunos de sus objetivos en materia de integración. Sin embargo, a raíz de la creciente fragmentación en el ámbito político, tanto a nivel nacional como europeo, cada vez es más complicado alcanzar esa unanimidad. En efecto, la aparente incapacidad de Europa para hacer frente a sus retos económicos no hace sino seguir mermando el respaldo a la integración de la UE.
Acuerdos improvisados
El problema se ve agravado por el hecho de que algunos de los principales actores involucrados en dar respuesta a los retos más acuciantes que afronta Europa no forman parte de la UE. El Reino Unido, en especial, podría desempeñar una importante función en cuestiones de defensa paneuropea, mercados de capital e integración del sector energético. Parte de la respuesta podría consistir en obviar los procesos institucionales de la UE y establecer coaliciones voluntarias en ámbitos como la defensa, apoyándose, en cambio, en acuerdos intergubernamentales improvisados. Sin embargo, dichos acuerdos tendrían que ser lo suficientemente flexibles para adaptarse a los cambios de gobierno, y podrían entrañar nuevas dificultades jurídicas, además de exacerbar la fragmentación.
En los últimos 80 años, Europa ha dado muchos pasos importantes, y al parecer imposibles, a favor de la integración y en respuesta a una serie de shocks. Ante una crisis que entraña un grave riesgo para la seguridad y la prosperidad, sería imprudente pensar que el continente no será capaz de superar los desafíos geopolíticos, económicos e institucionales que afronta en la actualidad. Sin embargo, si Europa pretende ser un polo en este nuevo mundo multipolar, deberá forjar una unidad aún mayor que la prevista en el pasado, y deberá hacerlo rápido.
SIMON NIXON escribe el boletín informativo Wealth of Nations y trabajó como comentarista jefe de asuntos europeos en el Wall Street Journal.
Las opiniones expresadas en los artículos y otros materiales pertenecen a los autores; no reflejan necesariamente la política del FMI.
