В канун 80-летия МВФ его история позволяет извлечь уроки для будущего управления международными рисками.
Валютно-финансовая конференция Объединенных Наций 1944 года, проведенная в июле того года в Бреттон-Вудсе, Нью-Гэмпшир, служит убедительным примером того, как страны могут преодолевать общие глобальные вызовы. Она положила начало новой эпохе в мировой истории — периоду продолжительного восстановления экономики, широкого процветания, динамичного роста, развития без кризисов, политической стабильности. Бреттон-Вудские договоренности по-прежнему вдохновляют. Как директивные органы, так и ученые регулярно пытаются ее оживить, преобразовать или пересмотреть.
В основе конференции лежало, во-первых, масштабное политическое видение того, что, как выразился министр финансов США Генри Моргентау ― младший, процветание и мир неразделимы. Ни тем, ни другим нельзя управлять отдельно от другого. Эта идея была высказана в то время, когда во всем мире бушевала война: Вторая мировая война была действительно гораздо более глобальной, чем Первая. Стремление установить новый мировой порядок опиралось на уроки войны: о том, что кровопролитный конфликт был результатом краха мировой экономики — Великой депрессии, последовавшей за этим политической радикализации и распада мирового порядка на соперничающие блоки.
Во-вторых, предусматривался четкий экономический механизм для управления валютно-финансовыми вопросами мира. Страны были обязаны следовать определенному правилу в отношении валютного курса, а если курс находился под угрозой, им оказывал содействие МВФ, призванный выступать в качестве кредитного кооператива или страхового механизма. Интеллектуальную основу составляла интерпретация Великой депрессии как ситуации, возникшей вследствие беспрепятственного движения капитала — так называемых потоков «горячих» денег. Отцы-основатели Бреттон-Вудских учреждений были убеждены, что нельзя допустить повторения такой дестабилизации, и Статьи соглашения предусматривали возможность сохранения мер контроля за операциями с капиталом даже во время перехода к либерализации торговли.
От видения к реальности
Эти основы, политические и экономические, в дальнейшем рассыпались, и обобщенное видение Бреттон-Вудской системы не было реализовано так, как планировали ее основатели. Она задумывалась как поистине глобальная система, но Советский Союз, имевший большое представительство на конференции, принял решение не ратифицировать Статьи соглашения. МВФ не был включен в масштабную кампанию США по восстановлению Европы — план Маршалла. Мир был разделен железным занавесом. В первые годы существования МВФ даже представлялось, что МВФ уже уходит в небытие. Он по-настоящему ожил только вследствие сочетания кризиса в сфере безопасности и финансового кризиса в 1956 году, когда США были потрясены вмешательством Британии и Франции в Суэцкий кризис, а крупные европейские страны испытывали серьезные финансовые трудности.
Почти сразу же возникла дискуссия о том, имеются ли надлежащие объемы резервов и достаточная ликвидность. Экономические лидеры находили временные решения. К 1960-м годам, в условиях, когда страны с трудом искали пути реформирования международной валютной системы, стали звучать нарекания на то, что они, по выражению, обыгрывающему название городка, «не видят леса за деревьями в Бреттон-Вудсе».
Преобразование Бреттон-Вудской системы в 1970-х годах также было результатом стечения проблемы в сфере безопасности и финансово-экономической проблемы. Кризис фундаментального правила Бреттон-Вудской системы — системы паритетов, которая устанавливала валютный курс, — возник в начале периода, когда страны — производители нефти стали добиваться повышения цен, а также усиления политического влияния. Страны чувствовали себя уязвимыми, демократические механизмы подвергались испытанию. МВФ отреагировал на это новыми процедурами использования заемных ресурсов для содействия развивающимся странам, пострадавшим от повышения цен на энергоресурсы, — нефтяными механизмами.
Движение капитала порождало новые факторы уязвимости. В 1982 году долговой кризис, наиболее значительно проявившийся в Латинской Америке, поставил под угрозу краха мировую финансовую систему. В этот момент МВФ начал функционировать по-новому, как кредитор последней инстанции, а также координатор пакетов мер по оказанию экстренной финансовой помощи, в рамках которых страны проводят стабилизационные меры, а банки вовлекаются в реструктуризацию долга и обязаны предоставлять новое финансирование.
Кредитор последней инстанции
Пятьдесят лет спустя после Бреттон-Вудской конференции директор-распорядитель МВФ Мишель Камдессю назвал кризис мексиканского песо «первым финансовым кризисом XXI века». Этот кризис наступил вследствие беспрецедентного всплеска притоков финансирования в страны со средними доходами. Кризис 1994 года существенно отличался от латиноамериканского потрясения 1982 года, также начавшегося с проблемы, связанной с Мексикой. Теперь имелись весьма диверсифицированные иностранные держатели мексиканских ценных бумаг (а не относительно ограниченное количество банков), оперативно отреагировавшие на опасения относительно сочетания «перегрева» экономики и политической нестабильности, наступившей после крупного восстания и громкого политического убийства в год президентских выборов. Ввиду огромного числа кредиторов их невозможно было заставить предоставить новое финансирование. Очевидный ответ — механизм суверенного банкротства, возможно, координируемый и обеспеченный правовой санкцией МВФ, — по-прежнему был труднодостижимым. Оставался лишь далеко не оптимальный вариант — предоставление крупных сумм нового финансирования, и он был основным подходом в случаях кризисов, вызванных волатильными потоками капитала.
Этот конкретный кризис был частично преодолен посредством программы МВФ, но МВФ сам по себе не располагал достаточными ресурсами, чтобы выступать только в качестве кредитора последней инстанции. Мексике также требовался крупномасштабный двусторонний пакет со стороны США в форме 20 млрд долларов из Фонда валютной стабилизации — в основном забытой структуры эпохи Депрессии, служившей удобным средством избавить администрацию США от необходимости получать одобрение недружественного Конгресса. Эта экстренная помощь вызвала противоречивую реакцию, и некоторые директивные органы считали неправильным кредитование МВФ одной страны во избежание неблагоприятных последствий для другой.
В середине 1990-х годов пришло признание того, что ввиду размеров рынков капитала традиционные механизмы экстренной финансовой помощи, вероятно, являются недостаточными. Такой вывод подтверждался азиатским кризисом 1997–1998 годов, во время которого все пакеты поддержки потребовали сочетания средств МВФ и двустороннего финансирования.
Последствия для экономической политики были подытожены на совещании глав государств Группы семи в июне 1995 года в Галифаксе (Канада), предпринявшем попытку переосмыслить функции МВФ в свете того, что вскоре будет принято называть глобализацией. В коммюнике этого саммита содержался призыв к МВФ установить контрольные показатели и процедуры для своевременной публикации основных экономических и финансовых данных. Ответом МВФ стало создание в 2001 году Департамента денежно-кредитных систем и рынков капитала, призванного «играть ключевую роль в концептуальной работе Фонда», а также публикация дважды в год нового «Доклада по вопросам глобальной финансовой стабильности», появившегося в результате слияния предыдущих публикаций «Финансирование стран с формирующимся рынком» и «Доклад по вопросам международных рынков капитала».
Начиная с 1990-х годов более не существовало четкого и простого правила и не было какой-либо одной организации, находившейся в центре управления международными рисками. Деятельность в области как надзора, так и преодоления кризисов осуществлялась в нескольких организациях с отчасти совпадающими обязанностями и несколькими источниками нового финансирования. В своем надзоре в финансовом секторе МВФ применял методологии, разработанные Базельским комитетом по банковскому надзору, — группой, изначально представлявшей только промышленно развитые страны. В Азии Ассоциация стран Юго-Восточной Азии разработала параллельный дополнительный механизм надзора. Предполагалось, что двусторонние валютные свопы в рамках Чиангмайской инициативы 2000 года будут дополнять деятельность МВФ.
Требовалось все больше и больше координации. Ответом на азиатский кризис стало создание Форума по финансовой стабильности (ФФС); в 2009 году эта группа была усилена и переименована в Совет по финансовой стабильности (СФС). Аппарат по оказанию экстренной финансовой помощи стал Глобальной системой финансовой стабильности, при этом различные поставщики экстренной помощи работали на основе региональных соглашений о финансировании. Саммит Группы 20-ти 2009 года в Лондоне повторил важнейший шаг Бреттон-Вудской конференции: передал полномочия от центральных банков, управлявших ФФС, более широкой группе правительств для контроля в новом СФС.
Уроки для управления рисками
Из такой комплексификации управления глобальными финансовыми рисками можно извлечь несколько уроков.
Во-первых, угроза для стабильности может возникнуть в любой точке мира. После Мексики в 1994–1995 годах и азиатского финансового кризиса 1997 года, затем распространившегося в 1998 году на Бразилию и Россию, было широко распространено предположение о том, что источником потрясений будет растущая открытость стран с формирующимся рынком к потокам капитала. Не существовало программ оценки финансового сектора МВФ в отношении США и Соединенного Королевства — двух стран, оказавшихся в эпицентре финансового кризиса, когда он разразился после 2007 года. МВФ хорошо умел обнаруживать угрозы для той или иной страны, возникающие в периферийных странах. Например, в конце 2006 года его персонал подготовил имитационное моделирование потенциальных кризисов рынков капитала стран Центральной и Восточной Европы. При ретроспективном анализе это имитационное моделирование представляется поразительно точной версией спекулятивной атаки в 2008 году, в результате которой на какое-то время сложилось представление, что Венгрия может стать эпицентром новой глобальной цепной реакции. Такое предвидение помогает объяснить скорость согласования с Венгрией программы в 2008 году и ее весьма существенный размер. Но способность предвидения Фонда была ограниченной: МВФ пропустил намного более крупное потрясение, начавшееся с ипотечного рынка США и финансовой системы США.
Во-вторых, степень угрозы зависит от связей, которые может быть трудно сколь-либо точно определить заранее. Последствия мирового финансового кризиса 2008 года вызвали сокрушительную критику, в частности, со стороны Независимого отдела оценки МВФ, о том, что Фонд «не справился» со своей главной целью из-за «высокой степени эффекта группового мышления, «идейного захвата» и общей склонности считать, что масштабный финансовый кризис в крупных странах с развитой экономикой маловероятен». Ответом стал переход в рамках Решения об интегрированном надзоре 2012 года к объединению предыдущей практики надзора на двусторонней и многосторонней основе. В частности, доклады о вторичных эффектах внимание первоначально были сосредоточены на воздействии изменений в ведущих странах, а впоследствии начали рассматривать системные связи.
В-третьих, точный характер этих связей часто является непрозрачным. Управлять сложными взаимодействиями в системе, в которой работает несколько организаций, нелегко. Кто изучает лес, а кто измеряет деревья? Одним из основных слабых мест по-прежнему был анализ связи между микропруденциальным и макропруденциальным регулированием. Что именно показывают балансы банков во время волн финансовой глобализации? Какие связи существуют с внебалансовыми организациями? Это вопросы, которые могли анализироваться отдельными органами банковского надзора, но которые не передавались, и не могли передаваться, регулярно в международную организацию, такую как МВФ. (Статьи соглашения действительно освобождают правительства от обязанности предоставлять данные о конкретных корпорациях).
Поэтому постоянно возникали трудности. Представители органов надзора, совещавшиеся в Базельском комитете по банковскому надзору, в некотором смысле знали больше: они очень отчетливо видели отдельные деревья. При глобальном подходе на общем уровне был виден лес, но невозможно было по-настоящему изучить деревья.
В-четвертых, долгосрочные проблемы могут создавать непосредственные угрозы для стабильности и поэтому требуют решения. Основной и все более сложной проблемой, требующей немедленных действий, является изменение климата, или, пожалуй, в более общем плане ущерб, нанесенный антропоценом. Также есть основания считать неудовлетворительными усилия, предпринятые до настоящего времени, а последняя КС–28 широко расценивалась как слабая. Здесь уместно вспомнить один недостаточно учитываемый урок истории. Явления будут оставаться в плоскости абстрактного обсуждения, обеспокоенности или опасений, если их невозможно точно измерить. Предоставление данных об издержках имеет важное значение для достижения консенсуса в отношении поиска решений.
Во времена Бреттон-Вудса Всемирный банк и МВФ могли применять иные подходы к развитию в связи с существованием системы учета национального дохода, разработанной в основном в промышленно развитых странах для решения задачи мобилизации ресурсов для ведения войны. Сегодня, когда газеты сообщают о проводимых дважды в год совещаниях МВФ и Всемирного банка, они делают акцент на оценках динамики ВВП. Они полагают, что ВВП имеет большое значение, поскольку МВФ по-прежнему ставит этот показатель во главу угла. Однако, когда речь идет о подходах к биосфере, ВВП представляет собой издержки, а не актив: он ослабляет, а не улучшает долгосрочное благосостояние стран.
В-пятых, проблемы в сфере безопасности также могут вести к финансовой дестабилизации. Сегодня мы живем в мире, где в экономических новостях преобладают вопросы безопасности, часто расплывчато называемые «меняющаяся геополитика», идет ли речь об обсуждении на западном крае Евразийского материка поставок и цен российского газа или об усилении напряженности в связи с провинцией Китая Тайванем и в Южно-Китайском море в восточной части материка. Одной из недостаточно учитываемых характеристик Бреттон-Вудского соглашения является параллельная работа МВФ и Всемирного банка, с одной стороны, и в целом Организации Объединенных Наций, с другой. Крупнейшие по квотам пять государств — членов Бреттон-Вудских учреждений и пять государств — постоянных членов Совета Безопасности были идентичны: США, Советский Союз, Китай, Соединенное Королевство и Франция. Эта симметрия нарушилась, когда Советский Союз не присоединился к Бреттон-Вудской системе.
Крупномасштабная война, последовавшая за нападением в 2022 году России на Украину, породила новый вид программы МВФ: соглашение со страной в состоянии войны. Программу гарантий финансирования потребовалось изменить, принимая во внимание особенности стран, сталкивающихся с «исключительно высокой неопределенностью». Программа также требовала защитных механизмов в форме гарантий со стороны двусторонних кредиторов того, что они обеспечат облегчение бремени задолженности после того, как исключительная неопределенность будет преодолена. Страдания Украины проливают новый свет на уроки 1944 года — о том, что вопросы безопасности и военно-политические вопросы необходимо решать в тесной связи с экономическими и финансовыми проблемами. Сейчас, когда война между Россией и Украиной ведется во всем мире — наиболее разительным примером является Судан — происходит глобализация конфликта, а не процветания. Поиск надлежащих ответов на неопределенность, созданную конфликтом, является важнейшим шагом в отказе от мышления с позиций игры с нулевой суммой, в прошлом приведшего мир к катастрофе.
ГАРОЛЬД ДЖЕЙМС — профессор истории и международных отношений Принстонского университета и историк МВФ.
Мнения, выраженные в статьях и других материалах, принадлежат авторам и необязательно отражают политику МВФ.
