Организация играет важную роль в смягчении этой угрозы, но есть пределы того, как далеко ей следует идти в этом направлении.

Изменение климата представляет особую проблему для Международного валютного фонда. Хотя первое содержательное обсуждение вопроса состоялось еще в 2008 году в докладе МВФ «Перспективы развития мировой экономики», лишь в 2021 году Исполнительный совет утвердил стратегию помощи странам-членам в решении задач, связанных с изменением климата. И до сих пор эта проблема вызывает сильную реакцию как у тех, кто требует от МВФ более решительных действий, так и у тех, кто считает, что Фонд уже и так вышел за рамки своего мандата и компетенции.

Почему же проблема, которая, по общему признанию, создает угрозу для существования планеты, вызывает такие споры вокруг деятельности МВФ? Отчасти потому, что не все осознают серьезность и неотложность задач по борьбе с изменением климата и его риски для мирового благосостояния. Даже некоторые из тех, кто это понимает, считают, что эта деятельность имеет мало общего с основной миссией МВФ.

Исполнительный совет определился с позицией по главному вопросу в своем документе по стратегии 2021 года. «Изменение климата стало одной из важнейших проблем макроэкономической и финансовой политики, с которыми государства — члены МВФ столкнутся в ближайшие годы и десятилетия, — отметил Совет. — Изменение климата неизбежно повлияет на макроэкономическую и финансовую стабильность через множество других механизмов передачи воздействия, включая бюджетные позиции, цены на активы, торговые потоки и реальные процентные ставки и обменные курсы. … Ни одна страна не может рассчитывать на то, что эта проблема обойдет ее стороной».

Акцент на «макроэкономической и финансовой стабильности» немаловажен, поскольку именно на нее ориентирована деятельность Фонда. «Значимость для макроэкономического развития» уже давно служит критерием при определении того, какими вопросами надлежит заниматься Фонду. Но несмотря на это продолжаются споры о том, насколько обширным должно быть участие МВФ и какую форму оно должно принять.

Две школы мысли

Первая группа отталкивается от исторической миссии и основной компетенции МВФ. Она ратует за то, чтобы внимание Фонда к изменению климата ограничивалось только тем, что строго необходимо для выполнения его основных задач. С этой точки зрения непосредственное и долгосрочное воздействие изменения климата на бюджетные, денежно-кредитные, финансовые счета и счета внешних операций стран-членов и на мировую экономику — это как раз то, чем должен заниматься Фонд.

Это предполагает наличие веских оснований для того, чтобы МВФ исследовал, оценивал и рекомендовал различные инструменты политики (именно в этих областях), которые страны могли бы использовать для адаптации к изменению климата. Оказание странам помощи в формировании институционального потенциала по разработке и реализации таких мер политики также станет важным следствием необходимости сосредоточиться на изменении климата.

Доводы в пользу участия Фонда в этой работе становятся для этой группы менее убедительными, когда его деятельность охватывает выработку рекомендаций по мерам политики или механизмам, призванным замедлить изменение климата, или когда он берет на себя мобилизацию частного финансирования для решения проблемы смягчения изменения климата. Например, Фонд давно уже проводит исследования и консультации по отмене субсидий на ископаемое топливо, но увязка этого вопроса с обязательствами страны по смягчению изменения климата вызывает больше противоречий. По мнению этой группы, Фонд не должен оценивать выполнение странами своих международных обязательств по переходу к «зеленой» экономике в части мер политики и финансирования или отражать это в своих докладах в рамках надзорной деятельности.

Те, кто призывает МВФ к ограничению его деятельности, не утверждают, что эти вопросы не важны. Скорее они говорят о том, что ими должен заниматься не МВФ. Они выражают обеспокоенность тем, что сосредоточение усилий на этих областях отвлечет внимание и энергию Фонда от актуальных макроэкономических и финансовых рисков, с которыми не способна справиться ни одна другая организация. Они видят источник силы МВФ в приверженности основной сфере деятельности и недопущении размывания его миссии, которое уже подорвало эффективность ряда других международных организаций.

Эта группа считает, что перегруженность надзорной деятельности МВФ или предъявляемых условий по его программам может ослабить внимание Фонда к основным бюджетным, денежно-кредитным и финансовым рискам. Согласно этой точке зрения, штатные сотрудники МВФ могут не обладать необходимым опытом в этих областях, и формирование базы полезных навыков на конкурентном рынке станет тяжелой и дорогостоящей задачей. Это также может привести к тому, что Фонд начнет «переманивать» персонал из других организаций, чей мандат непосредственно связан с решением проблемы изменения климата. А в эпоху ограниченных бюджетов организаций выделение большей доли ресурсов на борьбу с изменением климата может привести к нехватке средств для сохранения персонала, необходимого для решения основных макроэкономических и финансовых вопросов. Эта группа считает, что консервативная культура Фонда является ценным активом, который следует беречь.

Их оппоненты руководствуются совершенно иной логикой. Изменение климата уже влияет на жизни миллиардов людей и создает угрозу для существования будущих поколений. Поэтому, по мнению этой группы, каждая организация обязана сделать все возможное для предотвращения этой угрозы. Если для этого потребуется изменение ориентации, бизнес-моделей или сферы компетенции, эти вопросы нужно решать, но это не повод, чтобы оставаться в стороне.

С этой точки зрения, МВФ — мало задействованный игрок на мировой арене, а предпринятых Фондом к настоящему моменту усилий явно недостаточно. Эта группа считает, что история МВФ богата примерами того, как организация адаптировалась к меняющимся потребностям и приоритетам своих членов. Изменение климата — это просто очередная серьезная глобальная проблема, которая требует изменений в деятельности организации.

МВФ уже занялся разработкой основ и инструментов для включения аспектов изменения климата в свою работу в области надзора, оказания технической помощи и кредитования, но многие технические вопросы остаются не до конца изученными. Это самые разные вопросы, от создания современных инструментов и методов исследования для оценки климатических рисков до разработки основ бюджетной и финансовой политики, предусматривающих значительные инвестиции, которые требуются для перехода к низкоуглеродной экономике, и инструментов политики, которые обеспечат эффективность этих основ.

Мобилизация финансирования климатически значимой деятельности

Многие страны сталкиваются с ограниченной устойчивостью государственных финансов и долговой ситуации, и в то же время они вынуждены больше инвестировать в ускорение перехода к низкоуглеродной экономике. По мнению представителей этой группы, Фонд должен помогать странам находить правильный баланс и адаптировать собственные механизмы обеспечения устойчивости долга с учетом этих потоков. Они уверены, что МВФ следует выделять больше ресурсов на усиление этой исследовательской и аналитической работы и придавать этому вопросу большее значение.

Сейчас многие сходятся во мнении, что странам с низкими и средними доходами придется тратить триллионы долларов в год на адаптацию к изменению климата, смягчение его последствий и повышение устойчивости. Очевидно и то, что, хотя правительствам придется мобилизовать большую часть этого финансирования на внутреннем рынке, значительная доля должна поступить из внешних государственных и частных источников. Например, странам с формирующимся рынком и развивающимся странам, кроме Китая, в период до 2030 года придется ежегодно тратить приблизительно 2,4 трлн долл. США, по оценкам Независимой экспертной группы высокого уровня по климатическому финансированию, выполненным по поручению Конференций Организации Объединенных Наций по изменению климата 2021 года и 2022 года. Приблизительно 1 трлн долл. США в год из этой суммы должен поступить из внешних источников.

Привлечь так много денег оказалось гораздо труднее, чем ожидалось. В этой связи получение доступа к ресурсам МВФ на цели финансирования в размере 1 трлн долл. США кажется представителям этой группы очевидным решением. Доводы о том, что эти ресурсы необходимо беречь на случай возможного мирового финансового кризиса, оказываются неубедительными, если это подразумевает отказ от финансирования перехода к «зеленой» экономике, что, если следовать этой логике, может повысить вероятность такого кризиса.

В 2022 году МВФ создал Трастовый фонд на цели достижения стойкости и долгосрочной устойчивости (РСТ) для оказания странам помощи в финансировании проектов, повышающих их устойчивость и способствующих переходу к «зеленой» экономике.  Но те, кто хочет, чтобы МВФ делал больше, считают, что РСТ, который к настоящему времени фактически предоставил всего1,4 млрд долл. США, слишком мал и что требование о том, чтобы такое финансирование сопровождалось обычной программой финансирования МВФ, снижает для многих стран его привлекательность из-за предъявляемых в рамках программы условий и репутационного «клейма».

Кроме того, как и обычное финансирование МВФ, РСТ просто увеличивает долг, хотя и на гораздо более длинном горизонте погашения, и это останавливает многие страны. Обеспокоенность этим вопросом побудила некоторых представителей этой группы потребовать пересмотра текущей политики выпуска и размещения специальных прав заимствования (СДР), которые дополняют официальные резервы стран-членов. Во время пандемии МВФ выпустил СДР в эквиваленте 650 млрд долл. США, и хотя 67 процентов досталось богатым странам, не нуждавшимся в таком финансировании, это значительно облегчило положение некоторых стран с низкими и средними доходами. Почему бы, спрашивают те, кто желает увеличения масштабов участия МВФ в решении проблемы изменения климата, не проводить крупные и регулярные распределения СДР? Вместе с тем они считают, что Фонду, возможно, следует изменить правила распределения СДР и ориентироваться на страны, которым они нужны, и/или увязать распределения с расходами, связанными с изменением климата.

МВФ также мог бы использовать для решения проблемы изменения климата свою способность к мобилизации усилий и финансирования на глобальном уровне. Эта группа предполагает, что Фонд как глобальная организация, проводящая регулярные совещания министров финансов и управляющих центральных банков, мог бы повысить осведомленность о мерах политики и финансирования, которые только они могут взять на вооружение для решения проблемы изменения климата. Согласно документу по стратегии МВФ 2021 года, «смягчение изменения климата является глобальным общественным благом и требует беспрецедентного уровня межстранового политического сотрудничества и координации. Являясь многосторонней организацией с глобальным охватом, МВФ может содействовать координации ответных мер макроэкономической и финансовой политики».

Шаг за шагом

Рассказать о разногласиях по вопросу о миссии МВФ в связи с изменением климата легче, чем их урегулировать. И в этом вновь проявляется более широкая двойственность международной реакции на изменение климата. В коммюнике мировых лидеров регулярно признается серьезность угрозы и необходимость срочных и скоординированных действий. Но конкретные меры политики и обязательства по финансированию пробуксовывают.

В этой связи просто нереально ожидать, что страны-члены МВФ достигнут смелого нового консенсуса, который сделает борьбу с изменением климата одним из основных приоритетов МВФ. Пока что нам также не приходится рассчитывать на регулярные распределения СДР для финансирования расходов, связанных с климатом, или на то, что перед Фондом или его органами управления будет поставлена задача играть центральную роль в мобилизации ответных мер международной политики и финансирования.

Однако нецелесообразно и неразумно отказываться от уже достигнутого МВФ прогресса на пути включения проблемы изменения климата в свою работу по анализу данных, осуществлению надзора и развитию потенциала. Вместо этого нужно уделять этим вопросам больше внимания, поскольку страны сталкиваются с возрастающим давлением в борьбе с климатическими угрозами, и обращаются за помощью к Фонду. Необходимо повысить значимость РСТ как источника финансирования МВФ. Как «интеллектуальный лидер» или через «власть идей» Фонд также вносит весомый вклад в формирование общественного мнения и осознание связей между изменением климата и экономическими перспективами стран-членов.

Возможно, МВФ лучше всего преуспеет в борьбе с изменением климата, если будет «переходить реку, прощупывая дно», согласно китайской поговорке, то есть шаг за шагом. Фонд уже добился значительных успехов в интеграции изменения климата в свою деятельность. После неуверенного старта он укрепил свои партнерские отношения со Всемирным банком и другими организациями, имеющими взаимодополняющие компетенции и мандаты. Он также набрал в штат специалистов, которые могут помочь увязать повестку дня в области изменения климата с традиционными направлениями работы и компетенциями организации. Призывы идти дальше по этому пути, скорее всего, будут только усиливаться. Перед Фондом встанет задача организовать эту работу так, чтобы это отвечало интересам стран-членов и одновременно обеспечивало широкую поддержку.

Мнения, выраженные в статьях и других материалах, принадлежат авторам и не обязательно отражают политику МВФ.