El mundo necesita una concepción más amplia de la política comercial que tenga en cuenta cómo se asigna el ingreso en las distintas economías
En el acalorado debate sobre la política comercial en Washington y en otros foros, muchas veces parece que los aranceles son el principal instrumento, si no el único, con el que los gobiernos intervienen en el comercio mundial. Son fáciles de cuantificar y aún más fáciles de politizar y de instrumentalizar en las negociaciones bilaterales.
Pero esta forma de entender los aranceles es engañosa. Deja en la sombra los mecanismos más fundamentales que los países utilizan para forjar sus relaciones comerciales con el mundo. Dado que en cualquier país los desequilibrios internos entre el consumo y la producción han de ser coherentes en todo momento con sus desequilibrios externos, todo lo que afecte a los primeros afectará necesariamente a los segundos, y viceversa. Los aranceles no son más que uno de los diversos instrumentos que un gobierno puede utilizar para modificar el desequilibrio interno de un país.
Como la mayoría de estos instrumentos, lo que los aranceles hacen es desplazar el ingreso de los consumidores a los productores. Pero como son instrumentos tan visibles, suelen ser los más controvertidos desde el punto de vista político. Por el contrario, en el mundo de hoy muchas de las intervenciones comerciales más poderosas no tienen que ver con los aranceles, sino con decisiones de política que no parecen tener relación alguna con el comercio. Las decisiones fiscales, las estructuras regulatorias, las políticas laborales y las normas institucionales pueden influir tanto en cómo se distribuye el ingreso como en la forma en que se equilibran el consumo y la producción en una economía, con importantes repercusiones para el comercio mundial.
Para entender por qué los aranceles acaparan tanta atención hay que tener en cuenta su visibilidad. Un arancel es un elemento de una negociación comercial que incide en el precio de un bien importado. Es fácil de reconocer, de instrumentalizar y de revertir, y está vinculado al comercio de forma muy evidente. Pero esa misma simplicidad que da tanta relevancia política a los aranceles también hace que sean poco representativos de la política comercial en su conjunto.
Transferencia del ingreso
En esencia, un arancel es un impuesto a las importaciones. Al encarecer los bienes extranjeros, confiere a los productores nacionales una ventaja en materia de precios. Esto puede beneficiar a ciertos sectores y proteger puestos de trabajo. Pero esas ventajas tienen un costo: los consumidores pagan más por los bienes y servicios. El efecto neto es que el ingreso se desplaza de los hogares a las empresas, y esta transferencia, al reducir la participación de los hogares en el PIB, hace que disminuya el consumo total en relación con la producción.
Este desplazamiento del ingreso de los consumidores a los productores es la esencia de la intervención comercial. Ya sea por medio de un arancel, un subsidio fiscal o una ley laboral que reprima los salarios, el resultado es un cambio en la distribución interna del ingreso que también tiene implicaciones externas. Si se grava el consumo y se subvenciona la producción, las exportaciones netas probablemente aumentarán. Siguiendo la misma lógica, si las políticas causan un desplazamiento del ingreso de los productores a los consumidores, las exportaciones netas probablemente disminuirán. En este sentido, cualquier política que afecte el equilibrio entre el consumo de los hogares y el producto total también incidirá en el equilibrio entre el ahorro interno y la inversión interna y, por tanto, en la práctica, es una política comercial.
Veamos qué ocurre con la política cambiaria. Cuando un país interviene en los mercados de divisas para mantener su moneda subvaluada, el efecto es el mismo que el de un arancel. Una moneda más débil encarece las importaciones y abarata las exportaciones, subvencionando la producción y gravando el consumo. Al igual que ocurre con los aranceles, esto representa una transferencia del ingreso de los importadores netos (el sector de hogares) a los exportadores netos (el sector de bienes y servicios transables), pero esto sucede a través de los tipos de cambio, y no en forma de aranceles.
La represión financiera puede surtir el mismo efecto. En los países donde el sistema bancario atiende principalmente al lado de la oferta de la economía, la represión de las tasas de interés equivale, en la práctica, a un impuesto sobre el ingreso de los ahorristas netos (el sector de los hogares) y a una subvención al crédito para los prestatarios netos (el sector productivo). Al transferir el ingreso de los primeros a los segundos, crea un desequilibrio interno —semejante al que crean los aranceles o una moneda subvaluada— entre el consumo y la producción. El resultado es un aumento de las exportaciones netas.
Subvenciones estratégicas
Las políticas tributarias y regulatorias pueden operar de forma similar. Los gobiernos podrían subvencionar directa o indirectamente algunas industrias estratégicas, incluso mediante la construcción de infraestructura adaptada a las necesidades de los conglomerados manufactureros. Estas medidas tal vez no vulneren las normas internacionales sobre intervención comercial, pero modifican los incentivos relativos dentro de la economía de una forma parecida al proteccionismo tradicional. Al abaratar o incentivar más la producción que el consumo, se consigue el mismo fin: un desplazamiento interno que causa un efecto externo.
Incluso las estructuras del mercado laboral y las instituciones sociales pueden funcionar como instrumentos para intervenir en el comercio. En China, por ejemplo, el hukou —un sistema de registro de los hogares que limita los derechos de los migrantes rurales en las zonas urbanas— sirve desde hace tiempo para deprimir los salarios y reducir el consumo de los hogares. Aunque se concibió principalmente para gestionar la urbanización, el hukou afecta directamente la balanza comercial de China al limitar el crecimiento de la demanda interna en relación con la oferta interna.
Se pueden observar efectos similares en algunas políticas que favorecen la degradación ambiental (al aumentar la rentabilidad de las empresas a expensas de los costos de atención de la salud), restringen la capacidad de los trabajadores para organizarse, contienen los salarios mínimos o reducen el poder de negociación de los trabajadores. Al suprimir el crecimiento de los salarios y limitar el consumo en relación con el aumento de la productividad, estas políticas crean el mismo tipo de desequilibrios que los aranceles, pero de una forma mucho más disimulada.
Esta perspectiva más amplia ayuda a explicar por qué algunos países registran superávits comerciales persistentes incluso con unos aranceles relativamente bajos. Estas economías desde hace tiempo han promovido más la producción que el consumo, ya sea a través de estructuras institucionales, incentivos al ahorro o políticas industriales orientadas a las exportaciones. El resultado es el mismo: si la demanda interna es demasiado floja para absorber el producto nacional, estos países tienen que externalizar el costo de la débil demanda interna manteniendo superávits comerciales.
La cuestión es que los desequilibrios comerciales no tienen que ver solo con lo que ocurre en la frontera. Son consecuencia de la manera en que las economías están estructuradas internamente: cómo se distribuye el ingreso, cuánto gastan los hogares en relación con lo que producen las empresas y cómo equilibran los gobiernos las demandas contrapuestas de productores y consumidores.
Intervención implícita
Cuando los gobiernos adoptan políticas que favorecen la inversión sobre el consumo, o el capital sobre la mano de obra, implícitamente están interviniendo en el comercio internacional, sea o no esa su intención. Y cuando los países con superávit adoptan políticas internas que priorizan a los productores sobre los consumidores, los países deficitarios con los que comercian, en la práctica, están priorizando a los consumidores sobre los productores, ya sea deliberadamente o no.
Centrarse exclusivamente en los aranceles induce a error. Desvía la atención de los factores subyacentes que generan desequilibrios comerciales e invita respuestas contraproducentes. Como sostuvo John Maynard Keynes en Bretton Woods en 1944, el hecho de que una economía diversificada mantenga superávits comerciales persistentes suele ser prueba suficiente de intervenciones que distorsionan el comercio. El que esas distorsiones sean o no consecuencia de los aranceles es, en buena medida, irrelevante; de hecho, en la medida en que los aranceles en las economías deficitarias puedan forzar una reducción de los desequilibrios comerciales, podrían en realidad estar promoviendo un comercio más abierto.
En lugar de protestar por los aranceles, el mundo necesita enfocar la política comercial desde una perspectiva más amplia, que vaya más allá del debate superficial sobre los aranceles y vuelva la mirada hacia el interior, hacia la forma en que las economías asignan el ingreso. Si los desequilibrios comerciales obedecen en definitiva a decisiones internas sobre quién recibe qué, entonces corregirlos requerirá algo más que acuerdos bilaterales o amagos proteccionistas. Es necesario cambiar la forma en que los países estructuran su economía. Y es necesario que el poder y los recursos se reorienten hacia quienes con su gasto impulsan una demanda sostenible.
MICHAEL PETTIS es asociado principal del Fondo Carnegie para la Paz Internacional y profesor de la Universidad de Beijing.
Las opiniones expresadas en los artículos y otros materiales pertenecen a los autores; no reflejan necesariamente la política del FMI.
