Когда звучит дуэт государственного вмешательства и рыночных сил, партию промышленной политики следует исполнять аккуратно

Во многих странах промышленная политика набирает обороты; в качестве успешного примера некоторые экономисты приводят модель Китая. На фоне таких трудностей, как последствия пандемии COVID-19, «вакцинный национализм», нестабильность глобальных цепочек поставок, переход к нулевому чистому уровню выбросов и геополитическая конкуренция, роль промышленной политики и государственной поддержки предприятий и отраслей, которые считаются стратегическими, вновь становится темой для дискуссий. 

Люди сомневаются, можно ли доверять свободному рынку, и опасаются того, что страны утрачивают свои инновационные конкурентные преимущества. Сторонники жесткой линии в вопросах национальной безопасности опасаются зависимости от противников, поставляющих такие важнейшие ресурсы, как полупроводники и фармацевтическая продукция.

В США промышленная политика уже не считается табу и является одним из центральных направлений «Байденомики». Обе партии поддерживают Закон «О стимулировании производства полупроводников и фундаментальных исследований» (Закон и чипах и науке), нацеленный на возрождение отрасли полупроводников в США. Более 90 процентов сложных чипов, имеющих важнейшее значение для оборонной промышленности и развития искусственного интеллекта (ИИ), поставляет Тайвань (провинция КНР), что вызывает опасения по поводу уязвимости промышленности США в случае агрессивных действий. В качестве ответной меры для производства сложных полупроводников правительство США предоставляет 39 млрд долларов США из 280 млрд долларов США, выделенных на реализацию Закона о чипах и науке. Проводимая администрацией Байдена промышленная политика носит долгосрочный характер. Так, к 2030 году запланировано создание как минимум двух промышленных кластеров по производству полупроводников. Предприятия — получатели средств обязаны выполнить ряд обширных условий, таких как запрет в течение 10 лет на развитие потенциала по производству сложных полупроводников в Китае и обязательство предоставлять работникам финансово доступные возможности по уходу за детьми. Такие меры политики являются частью более широкого подхода к промышленной политике, которая также предусматривает предоставление субсидий на развитие чистой энергетики в размере 370 млрд долларов США в рамках Закона «О снижении инфляции».

Между тем в рамках усилий по ослаблению зависимости от Китая Япония предоставляет субсидии 57 компаниям на сумму свыше 500 млн долларов США, направленные на стимулирование внутренних инвестиций. Европейский союз наращивает свою промышленную политику, в том числе путем выделения 160 млрд евро из фонда восстановления после пандемии COVID-19 на финансирование цифровых инноваций, таких как полупроводники, аккумуляторы, а также меры по адаптации к изменению климата. На фоне масштабных субсидий, предусмотренных в Законе США «О снижении инфляции», министр экономики Италии призвал ЕС разработать единый подход к поддержке конкурентоспособности и защите стратегических производств.

Ставка на крупнейшие госкорпорации

Под «промышленной политикой» понимаются государственные усилия по формированию экономики за счет целевой поддержки конкретных отраслей, предприятий и видов экономической деятельности в виде субсидий, налоговых льгот, развития инфраструктуры, защитных мер регулирования и поддержки НИОКР.

Учитывая, что промышленная политика является частью стратегии экономического роста, страны сталкиваются с такими конкурирующими целями, как обеспечение устойчивого экономического роста, финансовой и бюджетной стабильности и создание «национальных предприятий — лидеров промышленности», что нередко является отдельной целью стратегии экономического роста. В основе этой цели лежит усиление национальной безопасности за счет самообеспеченности в ключевых отраслях, инклюзивный рост, опирающийся на создание рабочих мест, оживление экономической жизни в оставшихся без внимания сообществах и возрождение промышленности в глазах избирателей. В ряде стран отдельные предприятия или отрасли получили развитие в качестве крупных государственных корпораций. Примерами могут служить производство полупроводников в Тайване (провинция КНР), развитие возобновляемых источников энергии в Германии и аэрокосмическая отрасль во Франции.

Промышленная политика иногда приводила к успешному созданию крупных госкорпораций, однако этот вопрос не бесспорный. Экономисты опасаются, что произвольный выбор победителей и проигравших может привести к искажениям на рынке и к неэффективному распределению ресурсов. Тем не менее возрождение промышленной политики идет полным ходом.

Усиление экономического национализма и геополитической напряженности означает, что создание крупных государственных корпораций, по всей видимости, сохранится в качестве стратегической задачи для государств, стремящихся продвигать свои национальные интересы. В этой связи представленная ниже модель трилеммы стратегии роста может помочь разработчикам экономической политики добиться равновесия между достижением экономического роста, стабильности и целей в области формирования национальных предприятий — лидеров промышленности.

Трилемма стратегии роста

В модели подчеркиваются трудности, с которыми сталкиваются разработчики политики, уравновешивая потребности в достижении экономического роста, финансовой и бюджетной стабильности и создании крупных госкорпораций. Достижение любых двух из этих целей происходит отчасти в ущерб третьей цели, поэтому это трилемма (см. рис. 1).

Государства, поддерживающие безрисковые госкорпорации (Стратегия А), отдают приоритет финансовой и бюджетной стабильности наряду с поддержкой безрисковых национальных предприятий — лидеров промышленности. В отличие от более агрессивной стратегии, которая сулит потенциальные выгоды, в этой стратегии приоритет отдан вопросам национальной безопасности, осмотрительности и устойчивости.

Поддержка склонных к риску госкорпораций (Стратегия В) преследует цель достижения экономического роста и отбора национальных предприятий — лидеров промышленности, принимающих на себя риски. При таком подходе вопросы стабильности могут отходить на второй план из-за более рискованной политики или меньшего внимания к вопросам эффективности и корпоративного управления, что может пагубно сказаться на финансовой системе и, соответственно, привести к бюджетным издержкам. Тем не менее, государства, реализующие такую стратегию, готовы брать на себя повышенные риски нестабильности в обмен на более высокий рост.

Подход на основе справедливого рыночного капитализма (Стратегия С) предполагает акцент на достижении стабильности и экономического роста, при этом создание госкорпораций не является приоритетом. Основное внимание уделяется динамичной рыночной экономике, свободному доступу на рынок и предприятиям, функционирующим в условиях справедливой рыночной конкуренции. 

В отличие от подхода на основе промышленной политики, капитализм на основе справедливого рынка предлагает иной путь к достижению некоторых целей национальной безопасности. При таком подходе поощряется развитие диверсифицированных цепочек поставок на основе открытой и справедливой торговли, а не экономической конфронтации. Она может привести к росту эффективности и инновациям в долгосрочной перспективе, при этом риски дестабилизации цепочек поставок будут ниже.

Такие компромиссы касаются не только выбора одной цели в ущерб другой, а, скорее, достижения баланса между всеми тремя целями (на непрерывной основе). Оптимальный подход зависит от конкретных факторов, в том числе от состояния экономики, здоровья финансовой системы, давления, обусловленного выборами, и геополитической ситуации.  

В целях повышения эффективности предпочтительной может оказаться стратегия справедливого рыночного капитализма. Между тем государства зачастую поддаются искушению, создавая крупные госкорпорации. Почему? Это может быть связано с психологией национального руководства и с давлением на государственных руководителей.

Почему руководители приветствуют создание крупных государственных корпораций

Представьте себе жизнь руководителя страны. Его выбрали, чтобы руководить страной, и отныне он отвечает за решения, касающиеся благополучия миллионов людей. Он должен уравновешивать необходимость достижения экономического роста, национальной безопасности, финансовой и бюджетной стабильности, а также социальной политики и экологии. Ставки высоки, а давление может быть огромным.

Ему необходимо добиться экономического роста. Важнейшим условием поддержания его политической власти, создания рабочих мест и гарантий стабильности в обществе может стать достижение достаточных темпов экономического роста. Без устойчивого роста такой лидер может столкнуться с растущей безработицей и социальным недовольством, что может поставить под угрозу его политическую карьеру.

Такое давление может проявиться в виде тревоги за экономический рост. Клиническая психология изучает то, как в силу подобной тревоги люди зацикливаются на неотложных проблемах, зачастую пренебрегая долгосрочными целями. Что касается экономического роста, то руководители могут испытывать аналогичную тревогу, которая заставляет их отдавать приоритет достижению краткосрочных целей и быстрых результатов, чтобы ослабить собственную тревожность и продемонстрировать прогресс. В результате отдельным отраслям промышленности или компаниям, которые воспринимаются как источники немедленного роста, будет уделяться повышенное внимание, тогда как потенциальные риски, угрожающие стабильности и ухудшением ситуации, будут игнорироваться.

Промышленная политика — ключевой инструмент в распоряжении лидера государства, дающий ему возможность присуждать контракты, предоставлять субсидии или налоговые льготы или инвестировать в инфраструктурные проекты для создания крупных госкорпораций. Однако продвижение крупных госкорпораций может повлечь за собой негативные последствия: концентрацию экономической власти, нерациональное распределение ресурсов и игнорирование долговременных соображений. Оно может подорвать рыночную конкуренцию и инновации, что пагубно скажется на экономическом росте и социальном благополучии.

Тем не менее, руководитель страны может быть вынужден развивать склонные к риску крупные госкорпорации (Стратегия В), если он будет испытывать давление, связанное с предъявлением немедленных результатов, удержанием политической власти или созданием рабочих мест. Промышленная политика может дать ощущение контроля за экономическими результатами, ослабить тревогу по поводу экономического роста и создать ощущение безопасности для государства и населения. 

Лидер может испытывать на себе давление в вопросах национальной безопасности, финансовой и бюджетной стабильности, что может породить страх нестабильности на почве таких опасений, как зависимость от других стран, поставляющих важнейшие ресурсы, или стремление избежать неудач, дефлота или скандалов.

Поэтому для достижения безопасности и стабильности лидер может продвигать безрисковые крупные госкорпорации. Можно предположить, что это защитит интересы страны, обеспечит безопасность важнейших ресурсов и поддержит стабильность, что даст ощущение контроля за результатами (Стратегия А). Однако нельзя игнорировать потенциальные недостатки такого подхода, такие как риски искажения конкуренции и сдерживание инноваций.

Тревога по поводу экономического роста и страх нестабильности могут подтолкнуть руководство страны к выбору крупных госкорпораций. Такие политические и психологические факторы зачастую формируют стратегию роста страны — даже несмотря на то, что большинство руководителей страны отдают себе отчет в потенциальных долгосрочных экономических издержках и факторах неэффективности.

Не панацея

В качестве успешного примера государственного вмешательства в экономику нередко приводят компанию «Airbus». Создание консорциума «Airbus» Европе в конце 1960-х годов, потеснившего доминировавшую на мировых рынках компанию «Boeing», стало возможным благодаря государственным субсидиям, обязательствам покрывать убытки и финансировать постоянные издержки, связанные с развитием. В результате компания «Airbus» стала мощным конкурентом. 

Вместе с тем, как показывает недавний опыт Китая по разработке авиалайнера C919 компанией COMAC, промышленная политика — не панацея. Китай, убежденный в том, что великая страна должна производить собственные самолеты, инвестировал немалые средства в разработку отечественных воздушных судов, которые бы конкурировали с преобладающими на рынке компаниями «Airbus» и «Boeing». Несмотря на инвестиции в размере около 70 млрд долларов США в принадлежащую государству Компанию коммерческой авиации Китая (COMAC), из-за регуляторных, технологических и логистических сложностей реализация проекта была отложена более чем на пять лет. Задержки осложнялись в силу особых требований лицензирования экспорта продукции технологического назначения в Китай, введенных администрацией Трампа в 2020 году. До сих пор ни одно крупное регулирующие ведомство в области авиации за пределами Китая не провело сертификацию самолета C919 — отчасти из-за проблем с безопасностью. Таким образом, несмотря на успехи промышленной политики в создании внутренней сети высокоскоростных железных дорог или электромобилей Китаю не удалось воспроизвести эти достижения в глобальной конкурентной отрасли авиации.

Этот урок заключается в том, что продвижение крупных госкорпораций может быть эффективным, однако это не гарантирует успех. Даже в случае других неудач на рынке государствам может быть сложно решать проблему без искажений или высоких бюджетных издержек. Когда несколько стран совместно проводят промышленную политику для продвижения собственных госкорпораций, это может превратиться в «гонку уступок» в виде субсидий и защитных мер. Такая динамика сокращает шансы на успех отдельных стран и может привести к дестабилизации глобальной экономической среды. 

Бывший министр финансов США Лэрри Саммерс недавно сказал, что ему нравится в советниках по промышленной политике то же, что и в генералах. «Лучшие генералы — те, которые больше всех ненавидят войну, но готовы воевать, когда потребуется. Меня беспокоит то, что людям, проводящим промышленную политику, нравится этим заниматься». В этой связи трилемма напоминает разработчикам политики о необходимости проявлять осторожность в вопросах промышленной политики, уделяя внимание долгосрочному росту, стабильности и международному сотрудничеству.

Как и соль в кулинарии, немного промышленной политики может быть полезным, однако ее чрезмерное использование может испортить дело, а длительное применение грозит обернуться пагубными последствиями.

РУЧИР АГАРВАЛ — научный сотрудник Гарвардской школы им. Кеннеди и соучредитель Global Talent Network и Global Talent Lab.

Мнения, выраженные в статьях и других материалах, принадлежат авторам и необязательно отражают политику МВФ.