Для сохранения независимости в условиях нарастающей геополитической напряженности МВФ должен сосредоточиться на реализации своей уникальной миссии.

Спустя 80 лет после создания МВФ его основная макроэкономическая миссия не утратила своей актуальности и приоритетности. Продолжающаяся эрозия принципов глобализации — усиливающая геополитическую разобщенность и усиливаемая ею — повышает уязвимость экономики всех стран (за исключением наиболее развитых) перед внешними экономическими потрясениями, произвольными колебаниями сальдо счетов текущих операций, перебоями в доступе к долларовой ликвидности и накоплением неприемлемого уровня задолженности. В то же время возрастающая политизация международных финансовых и торговых отношений и торговли со стороны Европейского союза, Китая и США поставила под угрозу способность МВФ оказывать помощь государствам-членам и сдерживать эксплуататорское поведение органов управления этих трех крупнейших экономических субъектов. В интересах сохранения глобальной экономической стабильности МВФ должен активно противодействовать этим угрозам.

Однако стабильность не может быть достигнута путем расширения области ответственности Фонда в угоду прихотям крупнейших участников, даже если подобная реакция могла бы быть понятна как временное политическое решение. Вместо этого следует подчеркивать уникальную роль МВФ как многосторонней организации, предоставляющей обусловленное кредитование, и источника объективной информации, касающейся вопросов международного долга и валютной политики. Именно это оправдывает большую операционную независимость, аналогичную статусу центральных банков.

Во-первых, чем более обширным и произвольным будет перечень основных задач МВФ, тем больше увеличится уязвимость государств-членов перед геополитическими манипуляциями правительств стран с крупной экономикой и рыночными потоками, на которые они влияют. Именно такая угроза возрастает в настоящее время.

Во-вторых, общая последовательность как содержания, так и порядка осуществления взаимодействия с государствами-членами имеет принципиальное значение с точки зрения легитимности решений, принимаемых МВФ, особенно в ситуациях, когда государства-члены наиболее уязвимы. Для полноценного участия в этом процессе всех государств-членов в долгосрочной перспективе необходима технократическая объективность, даже если в краткосрочной перспективе придется пожертвовать некоторой долей поддержки на местном уровне. Проявления непоследовательности, как в случаях подхода США к программам для Аргентины или роли «евротройки» (ЕК, ЕЦБ, МВФ) в формировании кризиса в зоне евро, вероятно, со временем будут нарастать.

В-третьих, при том, что для решения проблем неравенства, климата и прочих глобальных вопросов существует ряд других международных форумов, только МВФ может быть квазикредитором последней инстанции и прямо говорить лицам, обладающим экономической властью, о долговых и валютных проблемах. В отличие от других международных организаций, МВФ не имеет возможности выделять значительные средства на цели долгосрочного развития и создания глобальных общественных благ или привлекать частное финансирование на постоянной основе. В интересах большей институциональной (а не только фактической) независимости в реализации своей основной миссии МВФ должен быть готов поступиться своей ролью в этих обсуждениях.

Мы, вероятно, находимся на начальной стадии цикла недоверия в международных отношениях между членами «большой экономической тройки», которое порождает ориентацию на собственные ресурсы и затем требования, чтобы страны с меньшим экономическим весом выбрали определенную сторону. Возможно, у МВФ остается лишь ограниченное время для укрепления своего институционального потенциала, до того как он окажется под постоянным давлением, чтобы побудить его принять сторону того или иного крупнейшего участника.

МВФ играет как никогда важную роль

Основная макроэкономическая миссия МВФ состоит в решении проблем уязвимости государств-членов, возникающих в результате трансграничной торговли и финансовых потоков, а также в управлении международной валютной системой, которая лежит в основе этих потоков. В своем последнем исследовании «Пятидесятилетие системы плавающих обменных курсов» (Floating Exchange Rates at Fifty) Даглас Ирвин и Морис Обстфельд отмечают, что международной финансовой системе присущи многие проблемы, решению которых должны были способствовать МВФ и Бреттон-Вудские соглашения. Эти проблемы сохраняются, несмотря на отказ от послевоенной системы фиксированных обменных курсов в пользу существующего положения, характеризующегося отсутствием какой-либо определенной системы:

• Гибкость обменных курсов позволяет обеспечить независимость валютной политики и, как следствие, низкую инфляцию, но все же не предотвращает внезапные сбои и финансовые кризисы.

• По-прежнему происходит передача последствий внешних экономических потрясений, нередко с существенным влиянием на небольшие страны и страны с низкими доходами.

• Потоки капитала часто вызывают значительные резкие колебания дефицита по счету текущих операций.

• Перебои в доступности долларовой ликвидности для государств-членов оборачиваются серьезными последствиями, иногда становясь причиной финансовых кризисов.

• Действия по самострахованию, предпринимаемые странами с большим профицитом (посредством валютных манипуляций или замещения импорта с использованием субсидий и тарифов), приводят к замедлению мирового экономического роста и вынуждают другие страны проводить консолидацию во время рецессий.

Таким образом, когда страны-члены лишаются доступа к финансовым рынкам или происходит бегство капитала, без кризисного кредитования на определенных предъявляемых условиях обойтись невозможно. В связи с этим способность МВФ предоставлять надежное финансирование на условиях корректировки экономической политики, защищать группы стран от общих экономических потрясений и восстанавливать доступ к рыночной ликвидности наряду с реструктуризацией международных долговых обязательств не теряет значимости, а, напротив, становится все более важным.

Только МВФ может оказывать такую поддержку на многосторонней, почти универсальной основе. В случаях, когда экстренное финансирование предоставляется любым другим учреждением или двусторонним межправительственным соглашением, соответствующий кредитор имеет возможность оказывать влияние на страну-заемщика в своих интересах.

Польза надзора

Надзор за вторичными эффектами неоправданно высоких уровней самострахования ведущих стран при условии его последовательного проведения может с большой вероятностью благоприятно сказаться на мировой экономике. Небольшие достижимые изменения в политике этих экономических субъектов могут существенно помочь многим странам, укрепить доверие к МВФ и снизить риски. Аналогичным образом, координируя трансграничные аспекты долга и валютной политики, МВФ может добиваться положительных результатов за счет содействия некоторому изменению (или компенсации) поведения кредиторов и эмитентов резервных валют. Чем более независим МВФ, тем выше его легитимность во взаимодействии с государствами-членами.

МВФ также должен призывать ЕС, Китай и США к ответу посредством надзора за их все более политизированным и доминирующим регулированием доступа к своим рынкам и его вторичными эффектами для остального мира. Когда Китай или США обусловливают доступ к своим платежным системам или экспорт ископаемого топлива соображениями национальной безопасности, это создает неопределенность, которая отражается на всем остальном мире. Перспективы роста формирующихся рынков испытывают взлеты и падения, по мере того как три крупнейших экономических субъекта произвольно определяют, кто может, а кто не может производить импортируемые в них товары.

Пусть другие международные экономические и финансовые учреждения — Всемирный банк, Организация экономического сотрудничества и развития, «Большая двадцатка» ведущих стран и прочие — занимают места за всеми более-менее значимыми столами переговоров и максимизируют объем своего финансирования. МВФ — единственная многостороння организация, которая непосредственно занимается вопросами трансграничных вторичных эффектов и макроэкономической волатильности. МВФ — единственная многосторонняя организация, которая может предъявлять макроэкономические условия с какой-либо надеждой на легитимность и на изменение политики заемщиков. МВФ — единственная международная структура, которая может заставить инвесторов из частного сектора сесть за стол переговоров, даже если это не всегда приводит к быстрой реструктуризации. Наконец, МВФ — единственная международная организация, которая может предметно критиковать членов «большой тройки» за их политику, не ограничиваясь рекомендациями об увеличении взносов на общественные блага.

В том, что касается надзора, так же как и в вопросах кредитования и принятия других решений в области политики, ЕС, Китай и США заинтересованы в том, чтобы каждый из них подвергался критике в соответствии с едиными критериями, с одинаковой частотой и по одним и тем же публичным каналам. МВФ следует приоритизировать непредвзятость и откровенность, а не «пакт о взаимном ненападении», по таким вопросам, как дефицит бюджета США, обменные курсы Китая и несвоевременная политика жесткой экономии ЕС, которая сослужила миру столь плохую службу в 2000-х и 2010-х годах.

Решение новых задач

Для более эффективного достижения поставленных целей и укрепления легитимности МВФ следует стремиться к большей операционной независимости, аналогично независимости большинства центральных банков, при этом сохраняя внешнюю оценку своей компетентности государствами-членами и позволяя им устанавливать его общие цели. В определенной степени это уже происходит, например, при утверждении Исполнительным советом решений по конкретным программам. Дальнейший прогресс, вероятно, потребует ограничения мандата МВФ его основными функциями в обмен на большую самостоятельность в принятии конкретных решений в области политики. Фонду необходимо уступить часть своих полномочий в интересах достижения договоренностей по вопросам его управления, сохраняя при этом объективный подход к государствам-членам.

С учетом растущего недоверия между ЕС, Китаем и США необходимо найти путь к достижению согласованной позиции, предоставляющей МВФ такую операционную независимость. Заключение такого соглашения, четко определяющего круг полномочий МВФ, даст каждому из членов «большой тройки» гарантии того, что две другие стороны не смогут контролировать ситуацию в случаях, которые имеют для него принципиальное значение. Все макроэкономические институты нуждаются в таком взаимном признании того факта, что предпочтительнее уступить контроль, но получить уверенность в том, что злоупотребления властью со стороны других участников не будет. Отсутствие адекватной изолированности деятельности МВФ способно привести к расколу мировой системы финансовой защиты с предъявлением различных политизированных условий, к неравномерному, и даже несправедливому, распределению доступа к финансированию, а также к снижению стабильности международной валютной системы.

Сосредоточившись на своей основной миссии, МВФ сможет адаптироваться с учетом новых глобальных экономических проблем, которые возникают в результате геополитической разобщенности и отхода от принципов глобализации. Особенно тревожной представляется нарастающая среди крупнейших экономических субъектов тенденция увязывать доступ к своим рынкам с различными критериями политической лояльности или дополнительными платежами. Это касается всех видов доступа, включая экспорт в соответствующие страны, занятость и технические компетенции в высокотехнологичных и других отраслях, которые считаются критически важными, финансовые услуги и ликвидность, поступление прямых иностранных инвестиций в эти страны и из них, а также трансграничную помощь и кредитование. Случайно так сложилось или нет, но это именно та фрагментация, обусловленная соображениями национальной безопасности, предотвратить которую было призвано создание Бреттон-Вудских учреждений 80 лет назад.

Безусловно, существуют и другие неотложные глобальные вызовы: в первую очередь, изменение климата, но также пандемии, продовольственная безопасность, технологическая конкуренция, торговые войны, настоящие войны и массовая миграция в результате всего перечисленного. Для стран-членов, не входящих в «большую тройку», эти проблемы, вероятно, будут представлять собой повторяющиеся и все более частые макроэкономические потрясения. Поскольку речь идет о потрясениях, которые одновременно затрагивают множество стран-членов, МВФ следует предусмотреть специальные механизмы или кредитование для этих стран на общих условиях, а также настоять на том, чтобы три крупнейших экономических субъекта изменили свое поведение или компенсировали эти потрясения.

Следование принципам оптимальной практики

Таким образом, для большинства членов МВФ важно, чтобы его рекомендации по вопросам макроэкономической политики в целях преодоления потрясений и выявленных уязвимостей соответствовали оптимальной практике и были единообразными для всех членов, независимо от причины потрясений. Это также отвечает долгосрочным интересам членов «большой тройки». Однако у правительств этих крупнейших субъектов все чаще возникает соблазн отразить в решениях МВФ свои геополитические предпочтения или скрыть от надзора протекционистские сделки, совершаемые в собственных интересах, несмотря на то что они оказывают значительное влияние на других участников.

Таким образом, МВФ может принести наибольшую пользу своим членам, включая «большую тройку», выступая в качестве защитника технократического мультилатерализма против политизированного давления в вопросах доступа к финансовым и другим рынкам. Важным шагом в этом направлении представляется расширение возможностей Исполнительного совета МВФ принимать решения квалифицированным большинством голосов, что подразумевает ограничение возможности крупнейшего участника Фонда применять право вето, за исключением вопросов, имеющих долгосрочный или квазиконституционный характер. Сужение сферы деятельности в обмен на операционную независимость было бы полезно, поскольку МВФ не будет подвергать дополнительные средства налогоплательщиков США воспринимаемому риску или использовать их с целью размывания функций.

Еще одним шагом в нужном направлении могло бы стать принятие более строгих и последовательных правил, ограничивающих предоставление кредитов МВФ странам, которые находятся в состоянии войны: на сегодняшний день к их числу можно отнести, например, Израиль, Западный берег реки Иордан и сектор Газа, а также Украину. Безусловно, этим странам необходима поддержка и последующая помощь для восстановления, однако если МВФ будет восприниматься как организация, которая принимает чью-либо сторону в продолжающемся конфликте, это может привести к еще большему расколу мировой экономики. Впервые с 1980-х годов возникают и, скорее всего, будут продолжаться военные конфликты, непосредственными противоборствующими сторонами в которых выступают союзники ведущих держав. МВФ не должен попасть в эту ловушку.

 

Помимо Китая, США и непропорционально широко представленных стран ЕС, государства-члены МВФ, в особенности страны с низкими и средними доходами, должны рассматривать эти вызовы как возможность активнее влиять на вопросы, которые их глубоко затрагивают. Повышение операционной независимости будет сопровождаться сохранением подотчетности МВФ перед его советом в части оценки реализуемой политики и постановки целей. Необходимо, чтобы в ближайшие годы Бреттон-Вудские учреждения стали более надежными, если члены «большой тройки» продолжат отказываться от глобализации, основанной на правилах, в пользу ограничительного экономического подхода в соответствии с принципом «кто не с нами, тот против нас». При всем непосредственном давлении, какими бы благими намерениями оно ни объяснялось, с целью заставить МВФ удовлетворять требования его крупнейших участников по тому или иному вопросу, защита от растущего геополитического раскола представляется более чем благоразумной. Повышение операционной независимости — необходимое условие для решения всех прочих глобальных экономических проблем, поскольку геополитика разрушающе действует на глобализацию.

Мнения, выраженные в статьях и других материалах, принадлежат авторам и необязательно отражают политику МВФ.