在地缘政治割裂加剧之际，IMF必须利用其独特的关注点来维护其独立性

在IMF迎来80周年之际，其核心的宏观经济使命仍应被追求和优先考虑。全球化受到的持续侵蚀——这种侵蚀与地缘政治的割裂相互强化——增加了最大经济体之外所有国家在面对外部经济冲击、经常账户差额任意波动、美元流动性渠道扰动以及不可持续债务积累时的脆弱性。然而，中国、欧盟和美国造成的国际金融和商业的日益政治化，威胁到了IMF在支持成员国以及限制这三大经济体政府剥削行为方面的能力。为了全球经济的稳定，IMF必须提前应对这些危险。

但是，通过扩大IMF的职能范围来迎合最大股东的变化无常，这么做是无法实现稳定的——虽然这种响应可能会被理解为一种短期的政治策略。相反，IMF必须强调其作为多边有条件贷款机构和国际债务与货币问题真相揭示者的独特角色。这一角色让IMF有理由获得更大的操作独立性，类似于中央银行的独立性。

首先，IMF的核心议程越广泛、越具有更大的自由裁量权，成员国就越容易受到大型经济体政府的地缘政治阴谋及其影响的市场流动的威胁——这种威胁在当前正在不断加剧。

其次，在与成员国的交往中，实质上和程序上的广泛一致性对于IMF决策的合法性至关重要，这在成员国最脆弱的时候尤其如此。技术上的公平对于在长期获得所有成员国的认同至关重要，即使这意味着在短期要牺牲一些本地支持。美国在阿根廷的连续规划项目中展现的不一致，或是欧盟“三驾马车”角色在欧元区危机中的不一致，很可能会随着时间的推移而加剧。

第三，尽管还存在其他国际平台来解决不平等、气候和其他全球性问题，但只有IMF可以扮演准最后贷款人的角色，并在债务、货币问题上在经济强国面前直言不讳。IMF不能像其他机构那样为长期发展和全球公共品提供大量资金，或是持续动员私人部门的资金。IMF应准备好在这些讨论中减少参与，以换取在其核心使命上的更大机构（不仅仅是事实上的）独立性。

我们很可能正处于三大经济体互不信任周期的初始阶段，这导致三者更加需要实现自力更生，且要求较小型的经济体选边站队。在被反复施压、要求在主要股东之间选边站队之前，IMF可能只有一个短暂的窗口期来加强其机构力量。

比以往任何时候都更重要

IMF的核心宏观经济使命是解决成员国因跨境商业和金融流动而产生的脆弱性，并管理支持这些流动的国际货币体系。道格拉斯·欧文（Douglas Irwin）和莫里斯·奥布斯菲尔德（Maurice Obstfeld）在他们近期的著作《浮动汇率五十年》中评估认为，IMF和布雷顿森林协议旨在解决的许多问题，都是国际金融所固有的。尽管战后的固定汇率体系已被废除，取而代之为今天的浮动汇率体系，但这些问题依然存在：

• 弹性汇率让央行具有了货币独立性，带来了低通胀，但仍无法防止流动的突然停止和金融危机的出现。
• 外国经济冲击仍然会被传递，并往往会对较小型国家和低收入国家产生重大影响。
• 资本流动往往会引发经常账户逆差的快速大幅波动。
• 成员经济体获取美元流动性渠道的中断会产生重大影响，有时会引发金融危机。
• 大规模顺差经济体在自我保障方面做出的努力——无论是通过货币操纵，还是用补贴和关税取代进口——降低了全球增长，并在经济衰退期间强迫其他国家做出调整。

因此，当成员经济体无法使用金融市场融资或遭遇资本外逃时，它们就不可避免地需要使用附带条件的危机贷款。IMF在提供可信的有条件调整融资、为各个经济体群体提供缓冲以防范共同的经济冲击，以及在重组国际债务的同时恢复市场流动性等方面的能力，比以往任何时候都更为关键。

只有IMF能在多边的、几乎涵盖所有国家的基础上提供这种支持。任何其他提供紧急融资的机构或双边政府间安排，都会让贷款方形成对借款方的不公正影响。

监督的益处

如果能按照一致的方法，对来自最大经济体错误的过度自我保障政策的溢出效应开展监督，则可以使全球经济受益。这些经济体政策的可行的小幅调整，可以为许多国家提供巨大的帮助，提高IMF的信誉，以及降低风险。同样，通过寻求在跨境债务和货币问题上开展协调，IMF可以让贷款方和储备货币发行国的行为做出小幅调整（或是予以抵消），从而带来益处。IMF越独立，其与成员国互动的合法性就越大。

IMF还必须通过监督中国、欧盟和美国对其市场的日益政治化、欺凌性的准入控制以及对世界其他地区的溢出效应，呼吁它们负责。当中国或美国出于国家安全目的，为其他国家使用其支付体系或化石燃料出口设置条件时，不确定性将影响到世界的其他地区。随着三大经济体任意决定谁能够生产其进口品，新兴市场的增长前景将变得飘摇不定。

应该让其他国际经济和金融机构（世界银行、经济合作与发展组织、二十国集团等）出席每一场相关的讨论，并最大程度地利用其资金。IMF是唯一一家应对跨境溢出效应和宏观经济波动的多边机构。IMF是唯一一家可以合法通过宏观经济条件改变借款人政策的多边机构。IMF是唯一一家可以迫使私人部门投资者进行谈判的国际机构（虽然不一定能迅速实施债务重组）。IMF是唯一一家可以在其政策方面，对三大经济体提出确切的批评，而不仅仅是要求其提供更多公共品的国际组织。

在监督工作中（与贷款和其他政策决策类似），欧盟、美国和中国拥有共同的利益，即确保对它们三者的批判需遵循相同的标准和相同的频率，并使用相同的公开渠道。IMF应秉持独立与坦诚，而不是就美国的财政赤字、中国的汇率问题以及欧盟不合时宜的紧缩政策与之达成“互不侵犯协议” ——这些做法在本世纪前20年让世界蒙受了损失。

应对新挑战

为了更好实现其既定目标并巩固其合法性，IMF应致力于获得更大的操作独立性，这类似于大多数中央银行的独立性；同时，应继续由成员国对其能力开展外部评估并为其设定总体目标。这在某种程度上已经开始发生，如执董会会对具体规划项目的决策予以批准。要继续取得进展，很可能需要缩小IMF的职能范围，聚焦于其核心职能，以换取在具体政策决策上的更多自主性。在有关治理的交易中，IMF必须做出一些让步，但在公正对待成员国方面则不能妥协。

鉴于美国、欧盟、中国三方之间的不信任日益增加，未来应通过某种方法来达成共同协议，给予IMF操作独立性。确保能达成这种协议、明确IMF处理事项的范围，可以保证三大经济体中的任何一方在关键问题上都不会被其他两方所控制。所有的宏观经济机构都依赖于这种相互的认可，即为了确保权力不被滥用，最好要让渡一些控制权。如果IMF缺乏足够的操作独立性，则会产生一系列不利后果，包括很可能损害全球金融安全网，造成不一致的、政治化的贷款条件；导致资金分配的不均甚至不公平；以及损害国际货币体系的稳定。

通过专注于其核心使命，IMF可以适应因地缘政治割裂和全球化受损而产生的全球经济新挑战。特别令人担忧的是，最大的经济体日益倾向于将市场渠道与各种政治忠诚度测试或附加条件结合起来。这影响到了所有形式的准入渠道，包括：对这些国家的出口，高科技行业和其他“关键”产业的就业和技术知识，金融服务和流动性，流向和来自这些国家的外国直接投资，以及跨境援助和贷款等。无论是有意还是无意，这种基于国家安全考虑而产生的割裂，正是80年前布雷顿森林体系创立时所希望避免的。

当然，还存在着其他迫在眉睫的全球性挑战：首先最重要的便是气候变化，此外还有大流行病、粮食安全、技术竞争、贸易战、武装冲突以及由此引发的大规模人口迁移。对于三大经济体以外的成员国来说，这些挑战很可能会反复出现，且会带来日益频繁的宏观经济冲击。鉴于这些冲击同时发生且波及多个成员国，IMF应按照共同的条款为这些成员国提供特别的工具或贷款，并坚持要求三大经济体改变其行为，或抵消这些冲击的影响。

采取最佳实践

对于大多数成员国来说，IMF在宏观经济政策方面的建议必须遵循最佳实践，以应对它们遭受的冲击和存在的脆弱性；其需要对所有成员国保持一致，无论冲击源自何处。这么做也符合三大经济体的长期利益。然而，这些国家的政府越来越倾向于将其地缘政治偏好嵌入到IMF的决策之中，或是使其保护主义的自利行为免于IMF的监督，尽管这些行为对其他国家产生了巨大影响。

因此，IMF服务其成员国（包括三大经济体）的最佳方式，是作为一个技术官僚的多边主义屏障，对抗金融和其他市场准入中的政治欺凌现象。在这个方面，一个重要的举措是增强IMF执董会以合格多数票通过决议的能力——这意味着要限制最大股东行使否决权的能力，除非涉及长期性或基础性的问题。这种为了操作独立性而牺牲一部分职能的做法将是有益的，因为IMF不会将更多的美国纳税人资金置于其所认为的风险之中，或将之用于不断扩展的职能上。

另一项未来的措施是采取更严格、一致的规则，限制IMF对交战经济体的贷款，如今天的以色列、约旦河西岸和加沙地区，以及乌克兰的情况。当然，对其予以支持并最终提供重建援助的需求是存在的，但如果IMF在冲突持续期间被视为偏袒其中的一方，则可能会进一步加剧全球经济的割裂。自20世纪80年代以来首次出现了一种情况，即对立主要大国的盟友直接参与了军事冲突，并且这种情况可能会继续下去。IMF应避免陷入这种陷阱。

除了中国、美国和代表性过高的欧盟经济体外，IMF的成员国（特别是低收入和中等收入国家）应将这些挑战视为一种机遇，以便在对其影响深远的问题上拥有更多的话语权。增强IMF的操作独立性，与就其政策执行评估和目标设定对执董会负责相辅相成。如果三大经济体继续从基于规则的全球化中撤出、转向“非我即敌”的排他性经济学，那么布雷顿森林体系机构在未来几年必须变得更加可靠。对于在任意给定议题上IMF承受的来自最大股东的直接压力，无论这些压力是否出于善意，使之与日益加剧的地缘政治分裂相隔离都将是一种明智之举。增强IMF的操作独立性，是在地缘政治侵蚀全球化过程中应对任何、所有其他全球经济挑战的先决条件。《金融与发展》

文章和其他材料中所表达的观点均为作者个人观点，不一定反映IMF的政策。