Успешная промышленная политика должна учитывать соображения политэкономии.

Промышленная политика — или меры государственной политики, направленные на изменение структуры экономической деятельности, — которую директивные органы, придерживающиеся основных направлений экономической политики, некогда отправили на свалку экономических идей, возвращается. В одних только США основные новые меры промышленной политики нацелены на решение вопросов перехода к зеленой энергетике, геополитической конкуренции и устойчивости цепочек поставок. В этом смысле США не одиноки — этот тренд является частью глобального возрождения промышленной политики.

Промышленная политика вновь на повестке дня в странах с развитой экономикой, равно как и вопросы о ее обоснованности, недостатках и целесообразности. Между тем за рамками этих обсуждений остается широкое разнообразие мировой практики, равно как и вопросы о том, почему такие меры могут быть успешными или неудачными, и какие из них применимы в реальном мире. Несмотря на появление новых публикаций, позволяющих обновить наше эмпирическое понимание этих мер политики, мы утверждаем, что для понимания этих «новых экономических аспектов промышленной политики» (Juhász, Lane, and Rodrik, готовится к публикации) необходимо серьезно оценивать политические движущие силы, лежащие в основе разработки государственной политики.

Политические соображения насквозь пронизывают разработку промышленной политики — иногда даже в большей степени, чем в других направлениях экономической политики. Поскольку выгоды промышленной политики носят концентрированный характер, а издержки рассеяны, то их распределение нередко является непростой политической задачей. Они также могут порождать погоню за рентой и связанное с этим лоббирование. Преобразующие меры политики могут быть политически спорными и угрожать находящимся у власти лицам, опирающимся на статус-кво в экономике.

Несмотря на то что решения в области экономической политики могут быть продиктованы сбоями рыночных механизмов и экономическими ограничениями, они могут приниматься и под влиянием политических стимулов со стороны директивных органов. Поэтому сугубо экономические аспекты не могут служить объяснением серьезных различий в опыте проведения промышленной политики. Реализуемые на практике меры промышленной политики — это те, которые соответствуют нашему политическому устройству, однако современный анализ политических и экономических аспектов этого вопроса освещен мало. 

Оптимисты и скептики

Новые эмпирические работы в экономике, которые мы, наряду с Дэни Родриком называем новым экономическим взглядом на промышленную политику, показывают, что в некоторых случаях промышленная политика приводила к масштабным, положительным, а иногда преобразующим результатам.

Решительные инициативы в области тяжелой и химической промышленности, провозглашенные президентом Пак Чон Хи в 1960-е годы, преследовали цель превратить Южную Корею в передовую державу в области тяжелой промышленности. Такая идея казалась настолько фантастической, что ни один внешний кредитор, в том числе Всемирный банк, не взялся финансировать этот проект. Эта инициатива дала мощный стимул росту производства и развитию экспорта а целевых секторах экономики, позволила сместить конкурентное преимущество в сторону этих же отраслей и улучшила состояние экономики — как и задумывали разработчики экономической политики (Lane, 2022).  

В послевоенный период на протяжении десятилетий Италия проводила масштабную промышленную политику, чтобы придать импульс развитию отстающих южных регионов страны. Благодаря политике получили развитие устойчивые кластеры экономического развития, в которых создавались рабочие места для высококвалифицированных работников как в целевых секторах обрабатывающей промышленности, так и в обслуживающих их наукоемких отраслях, создаваемых для их поддержки (Incoronato and Lattanzio, 2023). Согласно оценкам, такая политика позволила нарастить внутреннее промышленное производство, а это свидетельствует о том, что результат оказался более значимым, чем перенос производства из нецелевых в целевые отрасли (Cerrato, 2024).

Однако не все меры промышленной политики по масштабу и размаху сопоставимы с такими усилиями. Как показывают практические примеры из стран Латинской Америки, намного менее масштабные меры промышленной политики способствовали достижению успеха на экспортных рынках (Sabel et al, 2012). Среди примеров можно перечислить использование государственных авиалиний для грузовых перевозок цветов, экспортируемых из Колумбии в США, а также сотрудничество между частными фермерами и учеными и специалистами по развитию и распространению знаний в области сельского хозяйства для культивирования сои в северных саваннах Бразилии. Аналогичные концептуальные демонстрационные проекты свидетельствуют об успехах в Африке (Bienen and Ciuriak, 2015). Одним из примеров является комплексная политика поддержки экспорта срезанных цветов в Эфиопии. 

Новый экономический взгляд на промышленную политику помог раскрыть ее потенциал, однако скептики справедливо указывают на многочисленные неудачи, примерами которых изобилует экономика развития. Неудачи промышленной политики в странах Африки после обретения ими независимости и разочаровывающие результаты проводимой в Юго-Восточной Азии политики «Взгляд на восток» послужили почвой для размышлений о государственной неэффективности — мерах, которые в большей степени порождают неэффективность и искажения, чем устраняют эти проблемы. В тех случаях, когда сбои рыночных механизмов оправдывали государственное вмешательство в виде промышленной политики, государственная неэффективность сводила их на нет. Опасения по поводу государственной неэффективности и промышленной политики слились воедино накануне серьезных изменений в 1970-е годы. После десятилетий, отмеченных энтузиазмом, страны с развивающейся экономикой, по словам Энн О. Крюгер, «увязли в экономической политике, которая явно не работала».

Риски и неудачи промышленной политики вполне реальны. Однако скептицизм экономистов превратился в непоколебимые утверждения детерминистского характера. Если государственная неэффективность является неотъемлемой чертой промышленной политики, то нет смыла ее проводить, так же как и нет оснований сомневаться в успехе. Крайняя степень экономического пессимизма нашла отражение в отрицании промышленной стратегии как лживой концепции, сродни теореме невозможности. Некоторые ученые утверждали, что промышленная политика невозможна. Лучше всего эту мысль выразил экономист Гари Бекер, который в 1985 году заявил, что «лучшая промышленная политика — это ее отсутствие».

На протяжении десятилетий основное направление экономической науки в той или иной степени отражало эту точку зрения. Спор о целесообразности промышленной политики почти не оставлял места для понимания того, в чем состоят условия успеха, не говоря уже о способах его достижения. В основе традиционной теории неэффективности, которая встречается в магистральном направлении экономической науки, могут лежать соображения политэкономии, однако его детерминистская природа исключает последовательный учет успехов.

Осторожно: ограничения

Между тем, если всерьез относиться к политическим аспектам, это поможет понять широкий разброс успешных и неудачных примеров проведения промышленной политики. С одной стороны, успехам сопутствовала внутренняя политическая среда в странах. Устойчивые меры были политически достижимы, пользовались поддержкой власти и внедрялись в рамках параметров административных возможностей государства. С другой стороны, меры, которые не соответствовали существовавшей на тот момент политической реальности, терпели неудачу. Говоря языком современной политэкономии, государства с большей вероятностью оказываются неэффективными, когда варианты промышленной политики нарушают накладываемые политэкономией ограничения.

На практике промышленная политика сдерживается как политическими ограничениями, так и возможностями государства. Решения об экономических мерах формируются политическими институтами и теми, кто обладает политической властью и пользуется соответствующими стимулами. Общественный конфликт возникает тогда, когда реализованные меры зачастую оказываются далеки от идеального представления экономистов. Даже меры, направленные на ускорение экономического роста, не всегда жизнеспособны с политической точки зрения. Например, новые меры стимулирования экспорта могут стать угрозой как для действующих на рынке предприятий, опирающихся на защиту от импорта, так и для их политических покровителей. Наиболее действенные меры политики могут натолкнуться на самое яростное политическое сопротивление.

Потенциал государства проявляется в способности государственных управляющих внедрять меры политики в реальной жизни. Даже если благодаря удачным мерам политики удается принять надлежащую промышленную политику, государство должно иметь возможность ее реализовать. Например, успешные меры политики стимулирования экспорта в одной среде могут породить целую армию квалифицированных администраторов, помочь собрать подробные данные о показателях экспорта и принести прочие выгоды. Однако внедрение таких мер в условиях низкого потенциала может быть полностью лишено практического смысла без инвестиций в повышение административных возможностей.

Если рассматривать Восточноазиатское чудо через призму таких государственных ограничений, то оно в равной степени стало возможным благодаря политической среде и набору мер экономической политики. Политическая среда в Южной Корее в 1960-е и 1970-е годы поддерживала направленные вовне меры промышленной политики и проведение необходимых для этого неоднозначных реформ. Решительная экспортоориентированная промышленная политика проводилась при неблагоприятных внешних условиях; на фоне противостояния военным угрозам со стороны политических и промышленных элит, связанных с Северной Кореей, а также возникающих то и дело проблем с платежным балансом, проведение на раннем этапе промышленной политики, направленной на досрочное импортозамещение, было бесперспективным.

Такие условия подпитывали политический спрос на новые меры, которые бы придали импульс индустриализации и стали бы источником устойчивых экспортных доходов. Политический климат позволил Южной Корее направить все силы на развитие экспортного потенциала, что повлекло за собой девальвацию и инвестиции в конкурентные бюрократические механизмы.

Таким образом, Восточноазиатское чудо является таковым не благодаря экспортоориентированной промышленной стратегии как таковой, а скорее, благодаря благоприятной политической среде, которая позволила ей сформироваться. Политэкономические ограничения, препятствующие проведению масштабных и решительных мер, как в случае Восточноазиатского чуда, способствовавшего экономическому росту, во многих случаях могут носить сдерживающий характер. Дублирование мер без понимания того, насколько они соответствуют местным политическим ограничениям, нередко оборачивается неудачами. Ярким примером является незавершенная реализация модели восточноазиатской промышленной политики в Малайзии и Таиланде.

Промышленную политику, таким образом, следует рассматривать в рамках политических ограничений. Примеры передовой практики можно черпать в других странах, однако решающую роль играет понимание имеющихся политических аспектов.

Уроки для директивных органов

Учитывая этот контекст, мы выделяем три ключевых урока для достижения успеха в проведении промышленной политики.

Во-первых, директивным органам следует тщательно оценивать, насколько промышленная политика соответствует внутренней политической среде. Они должны рассматривать вопрос о том, кто выиграет, кто проиграет и как политические стимулы могут поддержать надлежащие меры политики. Важно учитывать и то, как меры политики, реализованные сегодня, изменят будущую политическую среду, и какие из них имеют наибольшие шансы сохраниться на протяжении политических циклов.

Во-вторых, возможности стран по реализации различных мер промышленной политики существенно различаются и зависят далеко не только от прямых политических ограничений. Такие меры должны учитывать административные и бюджетные возможности. Например, развивающиеся страны сегодня могут не иметь бюджетных возможностей для внедрения зеленых мер промышленной политики с применением инструментов, которыми в настоящее время располагают страны с развитой экономикой. Поскольку универсального подхода не существует, вполне ожидаемо, что страны по-разному будут проводить промышленную политику.

В-третьих, промышленная политика почти всегда требует инвестиций в административный потенциал. Так было в Южной Корее в 1960-е и в 1970-е годы, когда государство провело централизацию бюрократии и инвестировало средства в административный потенциал; так обстоят дела и сегодня. Например, после утверждения Закона о снижении инфляции офис программ Министерства энергетики США был расширен, чтобы увеличить в 10 раз размер выделяемых средств. (По утверждению офиса, за время после принятия печально известного решения о финансировании компании Solyndra более десяти лет назад, его административные процедуры и институциональные защитные механизмы были усовершенствованы).  

В целом, мы согласны с критиками промышленной политики, которые утверждают, что игнорировать политические аспекты опасно. Если подходить к этой критике пессимистически, то это означает, что для успеха необходимо, чтобы «сошлись звезды» в политике, а это случается редко. Для реализации мер, по охвату и масштабу сопоставимых с теми мерами, которые были реализованы в послевоенное время в Восточной Азии, возможно, потребуется чрезвычайно благоприятная политическая среда, но дело не в этом. Нет необходимости в слепом копировании таких мер, о чем свидетельствуют менее масштабные примеры успехов по всему миру.

Для нас это означает, что риски неэффективности государства можно преодолеть, и это удавалось сделать в прошлом. Когда принимается решение о промышленной политике с учетом местных политических и управленческих ограничений и когда государство решительно инвестирует в создание необходимого административного потенциала для внедрения и мониторинга промышленной политики, то имеются все шансы на успех.

Еще предстоит немало узнать об инструментах промышленной политики. В литературе только начинает появляться эмпирический анализ разнообразного и богатого опыта проведения промышленной политики; требуется больше измерений и оценки. Экономистам и директивным органам необходимо обращать внимание не только на сбои рыночных механизмов и набор мер экономической политики, но и на политику.

Мнения, выраженные в статьях и других материалах, принадлежат авторам и необязательно отражают политику МВФ.