Политика — зачастую сложное дело, но именно так общество определяет цену того, что не могут измерить экономисты

Несмотря на то, что после Второй мировой войны США стали ведущей экономической державой мира, компании-производители покинули города на Северо-Востоке и Среднем Западе, оставив после себя ржавеющие сталелитейные заводы и разоренные города. Общество в целом стало богаче за счет появления новых отраслей промышленности в других местах, но многие города «ржавого пояса» по-прежнему ощущают на себе последствия деиндустриализации.

Послевоенные экономические преобразования в США являются одним из примеров того, как меры политики и тенденции, повышающие совокупное социальное благосостояние, могут иметь болезненный распределительный эффект: они порождают победителей и проигравших. Поэтому они неоднозначны. Неоднозначность — это не причина избегать какой-либо экономической политики, особенно если эта политика значительно улучшает жизнь общества. Директивным органам часто трудно убедить общественность принять экономическую политику, которая повышает благосостояние. Чтобы сделать ее более приемлемой для общественности, директивные органы должны признать, что политика и тенденции существуют в более широкой социальной и политической среде. Крайне важно, чтобы политика получила признание видных социальных и политических деятелей.

Экономика хорошо умеет определять, какая политика может повысить совокупное социальное благосостояние. Одним из примеров такой политики является свободная торговля. Практически все экономисты считают, что экономику большинства стран можно улучшить, устранив торговые барьеры. Ни один здравомыслящий экономист или разработчик политики не делает вид, что за это не придется платить: в то время как потребители и экспортеры могут получить выгоду, компании и отрасли, которым трудно конкурировать с импортом, скорее всего, пострадают.

Есть простое экономическое решение. Если политика, направленная на улучшение социального благосостояния, порождает проигравших, то те выгоды, которые она приносит обществу, можно использовать для компенсации пострадавшим. Правительство может обложить налогом тех, кто получает выгоду от либерализации торговли, — экспортеров, потребителей, — чтобы помочь тем, чье положение ухудшается, например, работникам автомобильной промышленности. Поскольку эта политика по определению увеличивает социальное благосостояние, распространение выгод в любом случае сделает общество более обеспеченным, только более справедливым образом, чем если бы мы просто оставили потерявших работу сотрудников автомобильной промышленности на произвол судьбы.

Проблемы с компенсациями

В теории компенсация может быть простой и действенной мерой, но на практике все не так просто. Те, кто выигрывает от новой политики, например потребители и экспортеры после либерализации торговли, редко радуются тому, что часть прибыли придется отдать в виде налога. Компенсация может быть дорогостоящей и политически непростой мерой, поэтому она случается гораздо реже, чем рекомендуют экономисты.

Компенсация может быть затруднена по другим, более сложным причинам. Во-первых, сроки: в некоторых случаях было бы уместно, чтобы одно поколение компенсировало расходы другого. Например, может быть определенная справедливость, а также взаимная выгода в том, чтобы попросить будущие поколения пожертвовать чем-то для людей, живущих в 2024 году, если последние возьмут на себя расходы по борьбе с изменением климата, например, чтобы решить проблему потери рабочих мест в связи с переходом к «зеленой» экономике. Но как заставить платить «будущее»? Например, государство может взять кредиты и переложить платежи в счет обслуживания долга на будущие поколения. Как бы разумно это ни выглядело на практике, это чревато перспективой возникновения чрезмерного долгового бремени. В самом деле, если у действующих законодателей возникнет соблазн обанкротить государство в будущем, это вряд ли будет отвечать долгосрочным интересам страны, а финансовые рынки могут не допустить этого — они могут отказаться финансировать долги, которые сочтут излишними.

Еще одна проблема, связанная с компенсациями, заключается в том, что зачастую неясно, кому поможет та или иная политика, а кому навредит. Почти всегда есть неопределенность относительно того, как сложная экономика отреагирует на изменения. Экономисты могут верить в свои модели, но рабочие и управляющие могут быть менее уверены в их прогнозах. Опасность подвергнуть своих избирателей неизвестным рискам может заставить законодателей дважды подумать, прежде чем отстаивать ту или иную политику.

Сопутствующим препятствием для компенсаций является отсутствие доверия. Правительство может пообещать исправить ситуацию для тех, кто может пострадать, скажем, от более свободной торговли или климатической политики. Но правительства меняются, по крайней мере, в демократических странах. Вновь избранные должностные лица, которые часто приходят к власти благодаря тому, что критикуют своих предшественников, не всегда заинтересованы в сохранении политики своих предшественников. Многие администрации не выполняют даже собственных обещаний, не говоря уже об обещаниях других. В мире, где результаты и государственная политика могут различаться, у тех, кто считает, что их положение может измениться, есть множество причин для осторожности.

Самые серьезные сомнения по поводу компенсаций могут не иметь отношения к экономике. Экономический анализ сосредоточен исключительно на материальных или финансовых последствиях политики и тенденций, а также возможной компенсации. Но население может быть обеспокоено последствиями, которые не являются столь очевидно материальными и которые трудно оценить.

Например, либерализация торговли привела к упадку традиционного производства в промышленном поясе США, а также на севере Англии, севере Франции, в восточной части Германии и других бывших промышленных районах. Очевидно, что исчезновение рабочих мест влечет за собой экономические издержки в виде потери рабочих мест, заработной платы, налоговых поступлений и снижения экономической активности в целом.

Проблемные регионы

Но проблемные регионы могут потерять нечто столь же реальное, как хорошо оплачиваемые рабочие места, хотя и менее осязаемое. Небольшой город или поселок, где закрываются заводы, может попасть в нисходящую социально-экономическую спираль: доходы снижаются, стоимость недвижимости и налоги на недвижимость падают, местные службы испытывают проблемы, а социальная структура общества разрушается. Это было прелюдией к эпидемии «смертей от отчаяния», вызванных алкоголизмом, наркоманией и самоубийствами (Case and Deaton, 2020). Даже если последствия не столь ужасны, когда главная улица города погружается во тьму, ухудшается качество жизни всех его жителей. Крах стабильной экономической базы подрывает основы общества (Broz, Frieden, and Weymouth, 2021).

Одним из распространенных способов исправить ситуацию является создание условий для того, чтобы оставшиеся без работы могли переехать туда, где работа есть. Это может быть трудно или невозможно сделать по экономическим причинам, поскольку людям, желающим переехать из депрессивных районов, часто приходится иметь дело с резким падением стоимости их жилья. Жители могут не захотеть переезжать и по нематериальным причинам. Неподалеку у них могут быть близкие и дальние родственники, друзья и соседи, которых они знают уже несколько десятков лет, а также они могут испытывать привязанность к местным традициям. Депрессия депрессией, но это то, что им знакомо, это их дом.

Хорошей иллюстрацией этой проблемы служит упадок в угледобывающих регионах. В угольной промышленности уже многие годы наблюдается спад, как в связи с экологическими проблемами, так и по причине технологических изменений, а в последнее время, как известно, из-за климатической политики. Этот спад вверг в нищету целые регионы, и не только шахтерские (Blonz, Tran, and Troland, 2023). Многие угледобывающие регионы были изолированы, мало где были другие виды экономической деятельности, и поэтому как только наступил спад, почти ничто не могло остановить их падение. Одно из исследований Всемирного банка показало, что из 222 угледобывающих округов Аппалачей только четырем удалось сохранить «экономическую жизнеспособность» (Lobao et al., 2021). Жители городов Восточного и Западного побережий вряд ли знают о миллионах людей, живших в угледобывающих округах, часто в небольших городах, где все знали друг друга, где семьи жили поколениями и были связаны социальными, культурными и религиозными узами.

Цена, которую вы платите, покидая то место, где долгие годы жила ваша семья, выражается не только деньгами — вы также обрываете все эти личные связи. Нет смысла спрашивать, что может заставить людей уехать: решение каждого человека зависит от решений других. Зачем оставаться, если все уезжают? Зачем уезжать, если все остаются? Будущее сообщества может зависеть от того, останутся ли его члены вместе и сохранят ли по крайней мере надежду на более светлое будущее.

В этом контексте как может общество сопоставить потребительские выгоды в виде более дешевой одежды или автомобилей с ценой, в которую обходится людям упадок в городах и поселках в Огайо, долине Маас или Южном Йоркшире? Отчасти эта цена, безусловно, экономическая, и ее можно компенсировать деньгами. Но есть и цена, которая не имеет отношения к экономике и которую невозможно сколь-либо точно установить. Как оценить принадлежность к сплоченному сообществу, насчитывающему несколько поколений?

Политика как мера

На самом деле у общества есть способ попытаться установить относительную важность этих трудно поддающихся измерению ценностей: это политика. Когда мы обсуждаем преимущества свободной торговли в сравнении с местными фабриками или угля и нефти в сравнении с ветром и солнцем, мы явно или косвенно обсуждаем, как сопоставить интересы потребителей и производителей, пострадавших и получивших помощь, настоящего и будущих поколений.

Например, большинство исследований торговой политики показывают, что избранные должностные лица с большей вероятностью будут защищать (с помощью тарифов и других торговых барьеров) отрасли с низкими зарплатами, чем отрасли, в которых преобладают высокооплачиваемые работники. Причин такой тенденции может быть много; одна из причин почти наверняка заключается в том, что люди больше сочувствуют уволенным низкооплачиваемым работникам. В другом контексте городские жители, которые никогда не жили на ферме, похоже, готовы больше платить за еду, чтобы оказать поддержку семейным фермерским хозяйствам, в основном в связи с неизъяснимой привязанностью и симпатией к сельскому образу жизни.

Торговый протекционизм или субсидии фермерам могут иметь если не экономический, то политический смысл и, таким образом, быть вполне оправданными. Политический процесс — это взвешивание людских ценностей, включая те, которые трудно оценить. На этих весах глубокая озабоченность чем-то имеет больший вес, чем легкая озабоченность, поэтому имеет значение то, что потребители могут быть лишь слегка озабочены ценой игрушек, в то время как жители заводского поселка могут быть глубоко озабочены сплоченностью своего сообщества. На политической арене глубокие убеждения имеют большее значение, чем поверхностные, и, вероятно, так оно и должно быть.

Политика — это механизм, с помощью которого общества делают трудный выбор между вещами, которые часто трудно сопоставить. Этот выбор редко бывает идеальным, и он, как правило, спорный. Но именно так современные общества определяют, насколько ценны для граждан их собственные ценности. Именно на политической арене люди могут взвесить, скажем, жизнеспособность маленького городка и выгоды для покупателей в виде более дешевой одежды. Экономический рост и прогресс имеют большое значение, но людей волнуют и другие проблемы, и эти другие проблемы заслуживают внимания.

Оскар Уайльд писал о тех, кто знает цену всему, но не ценят ничего. Было бы справедливее, точнее и полезнее отметить, что экономисты способны оценить многое, но не все, что имеет ценность. Демократическая политика может и не дать нам общепризнанного понимания ценности таких бесценных понятий, как сообщество, культура и семья. Но она может рассказать нам кое-что о том, как члены общества относятся к этим понятиям и как они сопоставляют их друг с другом.

ДЖЕФФРИ ФРИДЕН — профессор кафедры государственного управления Гарвардского университета.

Мнения, выраженные в статьях и других материалах, принадлежат авторам и необязательно отражают политику МВФ.