发展中经济体需要获得帮助来应对不断增加的制裁与出口管制

世界贸易组织（世贸组织）正在努力界定自己在快速变化的地缘政治环境中的角色。目前，多边体系正在艰难应对贸易战和真实战争的影响。世贸组织能够帮助各国维持现状就已属万幸了，更不用说在短期内进一步推进贸易自由化。

出口限制措施，包括禁令、管制和制裁等卷土重来，成为以规则为基础的贸易体系尤其担忧的一个领域。在这方面，重大政策层出不穷，而它们的背景也十分新颖。这类政策有时会迫使一国采取额外行动，规避未来可能受到的限制，但其行动往往与世贸组织的其他规则相冲突。这种局面有可能引发恶性循环。 

世贸组织应继续鼓励成员国限制使用出口限制措施，并在必须实施出售限制时保持其针对性和临时性。但世贸组织也需要离开自身的舒适圈，进入新的领域开展更多工作，对贸易体系中最脆弱的国家给予特别保护。 

前车之鉴屡见不鲜 

出口限制措施并不是一件新鲜事。令人担忧的是，其严重性可能不断加剧。一些先例（它们由各式原因引发）可以说明世贸组织面临着重重困境。 

为应对2007至2011年间大宗商品价格飙升，多国限制了多种农产品出口。这导致世界价格进一步升高，粮食安全问题加剧。在二十国集团农业部长的推动下，各方在政策方面取得了积极成果，出台了农业市场信息系统（AMIS），以便更好地监测全球粮食库存。虽然农业出口限制仍是一个长期存在的问题，但鉴于全球正在面临气候变化等冲击，全球粮食库存信息会降低不确定性，约束了之后各方推出农产品出口限制的自我循环，更是顶住了新冠疫情和俄乌战争等多次压力。

在过去，中国曾通过各种政策限制原材料及其他关键生产要素的出口，有时是为了应对国内暂时的价格压力。这类限制措施将供应转移到国内市场，从而为中国的下游产业提供了隐性补贴，使它们在面对外国竞争对手时更具优势。尽管中国在2001年加入世贸组织 时曾承诺不限制出口，但它仍然采取了这些措施。在这个问题上，中国曾在两次正式世贸组织争端解决中败诉，本应在2016年面临第三次争端解决，但此后美国彻底弃用争端解决机制。 

2021年4月，印度突然禁止新冠疫苗出口。公共卫生方面的动机无可厚非——印度国内正在经历一波令人措手不及的感染浪潮。问题是，印度的生产设施得到了包括比尔和梅琳达·盖茨基金会在内的外国实体的补贴，曾承诺向COVAX（即“新冠肺炎疫苗实施计划”，是旨在向数十个低收入国家提供疫苗的多边支付机制）出口数亿剂疫苗。出口中止致使COVAX陷入困境，而国际上本可用于支持其他地方加快疫苗生产的资金实际上被挪作他用。 

2022年，俄罗斯将天然气出口“武器化”。在入侵乌克兰的同时，俄罗斯停止通过其管道向欧洲输送能源，从而向依赖俄天然气的国家施加政治经济压力。其他国家注意到这种不利影响，纷纷出台政策，减少从“关注国家”采购此类关键产品。迄今为止最突出的例子是，美国的2022年《通胀削减法案》决定提供歧视性税收抵免激励措施，试图将电动汽车电池生产要素的采购从俄罗斯和中国转移出去。鉴于这两国承担着目前的大部分生产，转移采购的成本极高。 

最后，美国和其他工业化经济体对高科技产品实行出口管制，理由是需要采取此类行动保护国家安全。这类措施有时是在事后实施的，例如在战争行为发生后出台的。例如，许多国家禁止向俄罗斯出口高科技产品，力图以此结束战争。但也有主动实施的出口管制。 例如，日本、荷兰与美国达成协议，共同限制用于生产先进节点半导体的出口设备，作为对中国“军民融合”政策的回应。

规则薄弱，经验有限

世贸组织在约束各国使用出口限制措施方面的规则相对薄弱。

例如，《关税及贸易总协定》 （GATT）第十一条明确写明不适用于“为防止或缓和输出缔约方的粮食或其他必需品的严重缺乏而临时实施的禁止出口或限制出口”的情况（着重部分由作者注明）。但其并未对“必需品”进行定义。此外，第二十一条规定了国家安全例外，允许缔约国为保护国家基本安全利益采取其认为必需采取的政策。

事实上，冷战期间发展起来的多边贸易体系从未真正需要处理涉及出口管制、军事对抗和相关制裁的棘手问题。到中国（2001年）和俄罗斯（2012年）加入世贸组织时，这些问题已几近消失，直到现在又卷土重来。 

那么，世贸组织要如何强化自身角色？ 

除了国家安全方面的原因，政府如果缺乏信息，或是出于对市场短缺的担心，往往也会实施新的出口限制。因此，世贸组织应尽可能鼓励出台类似于AMIS的市场监督和透明度计划，减少此类情况的发生。 

若是涉及安全方面的考虑而采取政策行动，问题会更复杂一些。一些国家曾通过正式的世贸组织争端解决机制对此类行动提出抗议，但得到的法律裁决不仅形同虚设，反而给本已紧张的多边体系火上浇油。因此，在最近向世贸组织提交的一份声明中，美国建议受到不利影响的贸易伙伴提起所谓的“非违反性诉讼”，而不必提起诉讼。

其想法是，当一国以国家安全为由实施政策后，争议可立即提交仲裁，而其要做出让步以“重新平衡”贸易。其结果将遵循世贸组织的互惠原则——如果一国试图限制出口，就要预见到其贸易伙伴也会采取相应措施。这类反击措施有利于防止事态的进一步升级。 

其中牵扯的成本将直接构成额外的约束，从一开始就阻止一国出于国家安全目的而过度采取出口限制措施。特别是，如果这种案件能够被很快提交仲裁（世贸组织正常的法律程序需要耗费数年之久），则会更加有效。

新的弱势群体 

俄罗斯入侵乌克兰后，一系列制裁和出口管制措施应运而生，而这对“不结盟”发展中经济体造成严重影响。世贸组织要如何帮助能力受限的国家应对这一新局面？原则上，许多国家可能都希望保持中立。在实践中，其需采取措施，防止有关国家无意中犯错，招致二级制裁的惩罚。这个问题很复杂，分为三种情况。 

首先，以粮食和化肥为例，俄罗斯是这两类产品的全球供应大国。将俄罗斯小麦踢出全球市场将损害全球粮食安全。从一开始，制裁国就试图表明，法律允许这类产品的贸易。包括这类产品在内的人道主义物资享受制裁豁免。

其次，是更加复杂的原油和石油产品贸易。将俄罗斯能源供应踢出全球市场将导致价格上涨，给全球经济造成压力，因此七国集团制定了一项计划，允许各国在价格上限之内购买俄罗斯的此类产品。但这一流程实际操作起来很麻烦。有购买意向的国家需要获得更多的信息。价格上限可能需要调整。但能以这个价格（远低于从其他来源获得能源的价格）完成交易的国家，节省的差价相当可观，因此从经济发展的角度考虑，这样做是值得的。

第三，其他军民两用货物，其贸易受到严格管控。以半导体等高科技生产部件为例，它们通常体型很小，可嵌入到其他物体中，亦可同时满足民用和军用目的（“军民两用”）。根据美国法律，美将某种出口管制产品运往第三国后，该国一般不可将该产品再出口到其他地方，比如出口至俄罗斯或俄军事供应商等特定最终用户。

然而，第三国企业往往受巨大的经济利益驱使，参与套利并促成这类贸易。但若该国政府并不是非发起制裁的联盟成员，这些企业可能无法充分意识到参与这类交易的后果。 

这些国家可能需要帮助，了解其权利和其要为自身选择做出的权衡取舍。例如，其政府很可能需要建立国内筛查机制，以防止国内企业再出口此类产品。另一方面，在没有法律顾问的情况下，这些国家也可能矫枉过正。不去开展合法的交易，也可能造成损失。 

照顾最弱势群体 

世贸组织可以总结过往经验来提供帮助。 

首先，世贸组织一直通过《贸易便利化协定》减少官僚主义壁垒，支持经济贸易发展。同样地，其也可以与出入境官员合作，帮助成员国遵守制裁。因为遵守制裁——即使监管壁垒可能导致一些贸易中止——最终意味着能保持该国其他贸易的流动，因为这些贸易流动不会受到二级制裁的惩罚。 

其次，关于公正性问题，可以向世贸组织的姊妹组织，世贸组织法律咨询中心（ACWL）寻求经验。ACWL向贫穷国家提供高额补贴的法律援助，帮助它们遵守世贸组织规则。20多年来，其代表这些国家参与了数十项世贸组织的正式争端解决程序。 

此外，ACWL还制定了治理规则，以解决潜在的利益冲突问题。ACWL有一个制度，其中某发展中经济体可以在一个案件中担任原告，同时在另一个案件中作为被告，而它仍可得到帮助。这样一来，ACWL不仅可以提供合理的法律建议，免受政治影响，有时甚至可以为政治政策立场不受欢迎的诉讼当事人提供帮助（类似于国内的公设辩护人必须担任被控犯有重罪客户的代理人）。 

当然，就遵守制裁或出口管制提供法律援助补贴，是一个敏感的政治问题。但对于能力有限、资源匮乏的国家而言，忽视这一问题只会造成严重的经济后果。在全新的全球地缘政治背景下，制裁和出口管制不断增加，贸易环境也自然变得成本更高、涉及更多法律问题。新兴市场经济体为了维持贸易活动、支持自身经济发展，势必需要获得更多的法律建议。 

其他情况 

俄罗斯的情况很复杂，但这只是众多问题之一。在战争行为以外，其他问题可能更加复杂，例如为规避未来冲突而实施的出口管制措施，情况就会变得更加复杂。想象一下类似问题，比如，一些国家的出口管制措施已经影响到向中国的出口。 

以上这些都是目前全球大部分地区和世贸组织大部分成员国所面临的问题。世贸组织无法干涉各国以国家安全为由实施政策。但是，它可以更加努力，帮助无辜的局外人继续保持中立，维护和推进全球化的成果。 

文章和其他材料中所表达的观点均为作者个人观点，不一定反映IMF的政策。