预计到本十年末，各国公共债务的规模将接近全球GDP，甚至超过疫情时期的高点。各国政府，尤其是新兴市场和发展中经济体的政府，正面临着偿债成本不断攀升和政府预算调整空间缩小的双重压力。这将导致用于社会项目和投资的资源减少、冲击应对能力削弱以及借贷成本上升。
除发行更多债务外，各国正越来越多地采用复杂且不透明的融资形式。与公私合作伙伴关系、国有企业和养老基金相关的担保债务合约、证券化债务合约以及抵押债务合约等新型债务工具不断涌现。由于其创新性和复杂性，现在有更多债务不被政策制定者和公众知晓，且它们往往在债务重组过程中才被披露，但为时已晚。
隐性债务一旦暴露，会削弱公众对政府、政府数据及政府准确展示国家财政状况的行政能力的信心。这可能会推高借贷成本。此外，如果隐性债务规模巨大，还将危及债务可持续性，甚至可能触发债务危机。
简而言之，一个问题如果处于隐蔽状态，就无法予以管理——这就是为何我们需要拨开重重迷雾，获取巨量债务的相关信息。为此，债权国和债务国均需制定适宜的法律，并建立强有力的机构，按照法律规定开展信息报告和债务管理。债务透明化显然是一项公共品。
法律的重要作用
法律是债务透明度的基石。公共债务至关重要，许多国家都在宪法中明确规定了行政部门或立法机构是否拥有代表国家举债的最终权力。法律规定了签署国家债务协议的合法主体，并明确了国家资源能否以及在何种条件下可作为抵押品。然而我们发现，在很多情况下，关于公共债务的相关法律仍存在不完善、不明确或执行不力的问题。
最近，IMF主办了一场关于法律改革和债务透明化的会议，汇集了政策制定者以及来自债权国与债务国、民间社会组织、私人部门和学术界的代表。此次会议旨在深化各方对法律框架和债务透明度之间关系的共识。
会前不久，IMF法律部对各国债务相关立法进行了评估，发现有85个国家的债务立法存在重大不足。例如，在被调查的国家中，只有不到一半的国家以法律形式要求进行债务管理和财政报告，很多国家缺乏专门政府机构或部门来负责债务管理。政策制定者与议员们从来无法全面掌握本国对特定类型及规模的债务（或债券发行）的处理能力。在很多情况下，公共债务的法律定义过于狭窄，未将国有企业债务或地方债务等债务类型包含在内。这就导致一些形式的债务被排除在主权债务的考虑范畴之外。此类债务在资产负债表外累计，缺乏有效监管。
各国当局应该对其关于公共债务的决策负责。这意味着国家审计机构应有权对公共债务进行审计并予报告。
此外，各国还须采取哪些措施来应对隐性债务的挑战？
- 制定公共债务管理法律，规定债务披露事宜。尽管政策和政治的侧重点可能会发生变化，但法律义务持续存在。一个健全的法律框架应界定公共债务的范畴、举债主体及必须披露的内容。
- 强化法律执行。部分国家虽已制定了良好的法律，但却执行不力。法律的效果最终取决于其执行体系和机构。
- 以法律改革为桥梁，建立共识并实现协调一致。这不仅涉及良好的规则，还事关韧性。法律改革可以将债务透明化从短期的政策选择转化为长期的公共承诺。经验表明，当政府、公民社会、国际社会和债权人群体等利益相关方都参与进来时，改革就会得到实施和捍卫。
多年来，IMF在债务透明度方面开展了大量工作：
- 我们在2023年的政策文件《公共债务公开化》中，分析了导致债务披露不足的原因以及IMF在改革中的作用。我们发现，低收入国家和新兴市场经济体存在巨大的债务披露缺口，原因在于这些国家的不可流通债务和国有企业债务占比不断上升。
- 目前，IMF的债务上限政策要求各国对债务信息进行更详细的披露，包括公布公共债务的持有人名单。
- 近年来，IMF在对成员国开展年度健康检查（即第四条磋商）时，呼吁各方对数据的充分性进行更加结构化和透明的评估。该评估涵盖债务数据，将为与各国当局讨论更广泛的数据问题提供依据，并通过能力建设工作，优先支持各国完善财政和公共债务透明度框架的努力。
- IMF还加大了债务透明化领域的技术援助与培训力度，过去两年，仅在债务管理方面，IMF就派遣了200多支能力建设代表团开展工作。IMF法律部通过开展法律评估、派遣诊断代表团、提供咨询支持和起草法律法规等方式，扩展了该领域的能力建设工作。
归根结底，债务透明化不仅涉及数据收集，还涉及法律的明确性、机构问责制和公众信任等问题。各国整饬财政固然重要，但实现这一目标的前提是要筑牢基础——即制定适宜的法律，然后建立强有力的机构确保其能得到有效执行。
