Согласно прогнозам, к концу текущего десятилетия государственный долг достигнет почти 100 процентов мирового валового внутреннего продукта, превысив даже максимальные значения, достигнутые во время пандемии. Государственные органы — особенно в странах с формирующимся рынком и развивающихся странах — сталкиваются как с растущими расходами на обслуживание долга, так и с сокращением пространства для маневра в рамках государственных бюджетов. В результате сокращается объем ресурсов на социальные программы или инвестиции, снижается способность реагировать на потрясения, а также повышается стоимость заимствований.
Помимо выпуска новых долговых обязательств, страны все чаще используют сложные и непрозрачные формы финансирования. Появились новые долговые инструменты, такие как гарантированные, секьюритизированные и обеспеченные залогом долговые соглашения, связанные с государственно-частными партнерствами, государственными предприятиями (ГП) и пенсионными фондами. Из-за новизны и сложности этих инструментов в настоящее время увеличилась часть долга, которая остается скрытой от директивных органов и общественности. Нередко такая задолженность обнаруживается слишком поздно, уже в процессе реструктуризации долга.
Обнаружение скрытого долга может подорвать доверие к государству, к его данным и его административным возможностям предоставлять точные сведения о финансах страны. Это может привести к повышению стоимости заимствований, а если размер скрытого долга значителен, то это может поставить под угрозу устойчивость долга и потенциально спровоцировать долговой кризис.
Проще говоря, нельзя управлять тем, чего вы не видите — вот почему нам нужен свет, чтобы пробиться сквозь туман, окутавший гору долгов. Необходимы надлежащие законы как в странах-заемщиках, так и в странах-кредиторах, а также прочные институты для обеспечения отчетности и управления долгом, как того требуют законы. Очевидно, что прозрачность долга является общественным благом.
Важнейшая роль закона
Закон — это краеугольный камень прозрачности долга. Государственный долг настолько важен, что вопрос о том, какая ветвь власти ― исполнительная или законодательная ― наделена высшими полномочиями производить заимствования от имени страны, прописан во многих национальных конституциях. В законах говорится о том, кто может подписывать имеющий юридическую силу кредитный договор от имени государства, а также могут ли государственные ресурсы быть предметом залога и на каких условиях. В то же время мы обнаружили, что во многих случаях законы о государственном долге остаются неполными, неясными или слабо выполняются.
Недавно МВФ провел конференцию по вопросам правовой реформы и прозрачности долга, в которой приняли участие директивные органы, представители стран-заемщиков и кредиторов, организаций гражданского общества, частного сектора и научных кругов. Цель состояла в том, чтобы углубить наше коллективное понимание связей между нормативно-правовой базой и прозрачностью долга.
Конференции предшествовал обзор законодательства в области задолженности, проведенный недавно Юридическим департаментом МВФ, который выявил серьезные пробелы в 85 странах. Так, требования об управлении долгом и о финансовой отчетности установлены законом менее чем в половине охваченных обзором стран, что свидетельствует об отсутствии единого государственного органа или ведомства, которое бы отвечало за управление долгом. Директивные органы и парламентарии никогда полностью не знают, может ли страна справиться с определенными видами и объемами заимствований или выпусков облигаций. Во многих случаях юридическое определение государственного долга является слишком узким и не включает государственные предприятия или такие виды заимствований, как субнациональное кредитование. В результате некоторые виды долга остаются вне поля зрения государства. Такой долг накапливается вне государственного баланса и не охвачен надзором.
Власти должны быть подотчетны за свои решения в отношении государственного долга. Это означает, что орган государственного аудита следует наделить полномочиями по проведению проверок государственного долга и отчетности о них.
Что еще должны сделать страны для преодоления проблемы скрытой задолженности?
- Принять законы об управлении государственным долгом, предусматривающие раскрытие информации о долге. Направления политики и политические приоритеты могут меняться, но юридические обязательства остаются в силе. Прочная правовая основа должна содержать определение того, что считается государственным долгом, кто может производить заимствования и какие сведения должны раскрываться.
- Обеспечить исполнение этих законов. Некоторые страны приняли полноценные законы, но обнаружили, что на практике их игнорируют. В конечном счете действенность законов полностью зависит от качества систем и институтов, которые обеспечивают их соблюдение.
- Использовать правовые реформы в качестве ступени для достижения консенсуса и согласования действий. Речь идет не только о надлежащих правилах, но и о надежности их работы. Благодаря правовой реформе прозрачность долга может перерасти из краткосрочного варианта экономической политики в долгосрочное государственное обязательство. Как показывает опыт, когда в процесс вовлечены заинтересованные участники со стороны государства, гражданского общества, международного сообщества и кредиторов, реформы удается проводить и защищать.
На протяжении многих лет МВФ проводит обширную работу по обеспечению прозрачности долга.
- В нашем программном документе 2023 года «Как обеспечить публичный характер государственного долга» были рассмотрены причинные факторы неполного раскрытия информации, а также роль МВФ в проведении реформ. Мы обнаружили значительные пробелы в раскрытии информации о задолженности в странах с низким доходом и странах с формирующимся рынком и связали такие пробелы с растущей долей необращающихся на рынке долговых обязательств и долга государственных предприятий.
- Согласно политике МВФ в отношении ограничения долга, в настоящее время требуется более подробное раскрытие информации о долге, включая публикацию данных о держателях государственного долга страны.
- В последние годы проводимые МВФ консультации в соответствии со Статьей IV, оценивающие состояние экономики государств-членов, предусматривали более структурированную и прозрачную оценку достаточности данных. Такая оценка, включающая оценку данных о долге, послужит основой для обсуждения с официальными органами более обширных вопросов, касающихся данных, и определит приоритетные меры по совершенствованию механизмов прозрачности бюджетной системы и государственного долга посредством нашей работы по развитию потенциала.
- МВФ также увеличил масштаб технической помощи и подготовки кадров по вопросам прозрачности долга, проведя за последние два года свыше 200 миссий по развитию потенциала только по тематике управления долгом. Юридический департамент расширил свои усилия по наращиванию потенциала в этой области путем проведения юридической экспертизы, диагностических миссий, оказания консультативной поддержки и разработки проектов законов и подзаконных актов.
