Se prevé que la deuda pública alcance casi el 100% del producto interno bruto mundial de aquí al final de esta década, por encima incluso de los máximos observados durante la pandemia. Los gobiernos, en particular los de economías de mercados emergentes y en desarrollo, afrontan tanto un incremento de los costos del servicio de la deuda como una contracción de su margen de maniobra presupuestario. El resultado es una reducción de los recursos para programas sociales o para inversiones, una menor capacidad de respuesta ante los shocks y unos costos de endeudamiento más elevados.
Además de emitir más deuda, los países utilizan cada vez con mayor frecuencia formas complejas y opacas de financiamiento. Han aparecido en escena instrumentos de deuda nuevos, como los contratos de deuda garantizados, titulizados o con garantía real vinculados con asociaciones público-privadas, empresas de titularidad pública y fondos de pensiones. Debido al carácter novedoso y complejo de estos instrumentos, ahora hay más deuda que permanece oculta para las autoridades y el público. Con frecuencia sale a la luz demasiado tarde, durante el proceso de reestructuración de la deuda.
Cuando se descubre, la deuda oculta puede socavar la confianza en el gobierno, en sus datos y en la capacidad de la administración para ofrecer una representación precisa de las finanzas del país. Esto puede dar lugar a un aumento de los costos de endeudamiento y, si la magnitud de la deuda oculta es sustancial, puede poner en peligro la sostenibilidad de la deuda e incluso desencadenar una crisis de la deuda.
En pocas palabras: es imposible gestionar lo que no se ve, y por eso necesitamos despejar la opacidad que rodea a esa deuda. Necesitamos una legislación adecuada tanto en el país deudor como en el acreedor e instituciones fuertes que ejecuten las obligaciones de presentación de información y gestión de la deuda que las leyes prevén. Sin duda alguna, la transparencia de la deuda es un bien público.
El papel esencial de la legislación
La legislación es la piedra angular de la transparencia de la deuda. La deuda pública es tan importante que en muchas constituciones nacionales se especifica si la autoridad máxima para endeudarse en nombre del país es el poder ejecutivo o el legislativo. Las leyes establecen quién puede firmar un contrato de empréstito válido en nombre de un país y si los recursos del Estado pueden utilizarse como garantía, y en qué condiciones. Sin embargo, hemos detectado que, en muchos casos, la legislación en materia de deuda pública continúa siendo insuficiente u opaca, o sigue aplicándose de manera inadecuada.
El FMI organizó recientemente una conferencia sobre reforma jurídica y transparencia de la deuda en la que se dieron cita autoridades, representantes de países deudores y acreedores, organizaciones de la sociedad civil, el sector privado y representantes del mundo académico. El objetivo era afinar nuestro entendimiento colectivo de los vínculos entre los marcos jurídicos y la transparencia de la deuda.
La conferencia se celebró tras un análisis reciente de la legislación en materia de deuda llevado a cabo por el Departamento Jurídico del FMI, que detectó deficiencias importantes en 85 países. Por ejemplo, menos de la mitad de los países examinados exigen en sus leyes la publicación de informes fiscales y sobre la gestión de la deuda, lo que significa que ningún organismo o agencia gubernamental es responsable de la gestión de la deuda. Ni el poder ejecutivo ni el legislativo saben nunca con total certeza si el país puede gestionar determinados tipos y montos de endeudamiento o de emisiones de bonos. En muchos casos, la definición legal de deuda pública es demasiado restrictiva y excluye el endeudamiento de las empresas públicas u otros tipos de deuda, como los empréstitos de administraciones subnacionales. Como consecuencia de ello, el Estado desconoce la existencia de algunas formas de deuda y esa deuda se acumula fuera del balance, sin supervisión.
Las autoridades deberían rendir cuentas por sus decisiones en materia de deuda pública. Esto significa que la institución estatal de auditoría debería tener autoridad suficiente para realizar auditorías de la deuda pública y dar a conocer sus resultados.
¿Qué más deben hacer los países para subsanar el problema de la deuda oculta?
- Promulgar leyes de gestión de la deuda pública que prevean la divulgación de información sobre la deuda. Las políticas públicas y las prioridades políticas pueden cambiar, pero las obligaciones jurídicas permanecen. Un marco jurídico sólido define qué cuenta como deuda pública, quién puede endeudarse y sobre qué debe divulgarse información.
- Aplicar esas leyes. Algunos países han promulgado legislación adecuada que, sin embargo, se obvia en la práctica. En última instancia, la calidad de las leyes la determinan los sistemas y las instituciones que las aplican.
- Utilizar la reforma jurídica como un puente para forjar consenso y propiciar el alineamiento de la legislación. Contar con normas adecuadas no basta; la resiliencia también es importante. Con la reforma de la legislación se puede lograr que la transparencia de la deuda pase de ser una opción a corto plazo de las políticas públicas a convertirse en un compromiso público a largo plazo. La experiencia ha demostrado que, cuando participan las partes interesadas de las administraciones públicas, la sociedad civil, la comunidad internacional y los acreedores, las reformas se ejecutan y se defienden.
El FMI ha desarrollado durante años un intenso trabajo en el ámbito de la transparencia de la deuda:
- Nuestro documento de política de 2023, Making Public Debt Public analizó los factores que subyacen a la falta de divulgación de información, así como el papel del FMI en las reformas. Detectamos grandes lagunas en la divulgación de información sobre deuda de los países de ingreso bajo y las economías de mercados emergentes, que atribuimos a la creciente proporción de deuda no negociable y de empresas públicas.
- Las políticas de límites de endeudamiento del FMI requieren ahora la divulgación de información más detallada sobre la deuda, incluida la publicación de los tenedores de la deuda pública de un país.
- En los últimos años, nuestras consultas del Artículo IV, los exámenes de la situación económica de los países miembros que el FMI realiza anualmente, han reclamado una evaluación más estructurada y transparente de la suficiencia de los datos. Los resultados de esta evaluación, que abarca los datos sobre la deuda, se utilizarán en las conversaciones con las autoridades sobre los problemas de datos en general y servirán para priorizar las iniciativas de mejora de los marcos de transparencia fiscal y de la deuda pública mediante nuestro trabajo de fortalecimiento de las capacidades.
- El FMI también ha reforzado la asistencia técnica y la capacitación en materia de transparencia de la deuda, y en los últimos dos años ha llevado a cabo más de 200 misiones de fortalecimiento de las capacidades solo en el ámbito de la gestión de la deuda. El Departamento Jurídico ha ampliado sus iniciativas de fortalecimiento de las capacidades en esta esfera mediante exámenes de los marcos jurídicos, misiones de diagnóstico, asesoramiento, y preparación de proyectos de ley y reglamentos.
En definitiva, la transparencia no consiste solo en recopilar datos, sino que también requiere claridad jurídica, rendición de cuentas institucional y confianza pública. Es importante que los países pongan en orden su casa, pero, para ello, esta debe tener unos cimientos sólidos, es decir, unas leyes adecuadas y unas instituciones fuertes que las apliquen.
