Conforme se aleja rápidamente la oportunidad para contener el calentamiento mundial, muchos países están adoptando políticas para reducir las emisiones. Varios de esos países recurren mucho a medidas de gasto, como el incremento de la inversión y los subsidios públicos para energías renovables. Estas iniciativas de descarbonización son encomiables, pero en ciertos casos las políticas implican grandes costos fiscales.
La acción por el clima pone a las autoridades ante complejas disyuntivas. El costo de recurrir mayormente a las medidas de gasto y de ampliarlas para cumplir los objetivos climáticos será cada vez mayor, y es algo que de aquí hasta mediados de siglo podría elevar la deuda entre un 45% y un 50% del producto interno bruto. La deuda elevada, las tasas de interés en aumento y las perspectivas de menor crecimiento complicarán más la tarea de conciliar las finanzas públicas. Pero seguir postergando la adopción de medidas pone al planeta en una situación más vulnerable ante el calentamiento. Los países tienen la opción de generar ingresos para reducir su carga de deuda mediante la tarificación del carbono, pero depender exclusivamente de la tarificación del carbono quizás implique cruzar una línea roja política.
Por lo tanto, los gobiernos se enfrentan a un trilema de políticas para lograr las metas climáticas, la sostenibilidad fiscal y la viabilidad política. Dicho de otro modo, la búsqueda de dos de estos objetivos implica sacrificar parcialmente el tercero.
El último informe Monitor Fiscalarroja luz sobre cómo encarar este trilema. Los gobiernos deben adoptar medidas enérgicas, inmediatas y coordinadas, y encontrar la combinación óptima de medidas de mitigación basadas en el ingreso y el gasto.
Se precisan políticas inteligentes
No existe una medida que por sí sola permita lograr los objetivos climáticos, pero la tarificación del carbono es necesaria, aunque no siempre suficiente, para reducir las emisiones, como también lo señalan William Nordhaus et al., y debe ser parte integrante de todo programa de políticas. Las experiencias positivas de países en diversas etapas de desarrollo, como Chile, Singapur y Suecia, demuestran que los obstáculos políticos ligados a la tarificación del carbono son superables. Las conclusiones que se extraen de esos casos pueden beneficiar no solo a las casi 50 economías avanzadas y de mercados emergentes que ya cuentan con mecanismos de tarificación, sino también a más de 20 países que están pensando en adoptarlos.
Pero la tarificación del carbono por sí sola no basta, y debe complementarse con otros instrumentos de mitigación para subsanar las fallas del mercado y promover la innovación y el desarrollo de tecnologías de bajas emisiones de carbono. Una propuesta pragmática y equitativa consiste en fijar un precio mínimo del carbono, diferenciado entre los países en función de sus niveles de desarrollo económico. Los consiguientes ingresos por carbono podrían distribuirse parcialmente entre los países para facilitar la transición verde. Una transición equitativa también debe incluir transferencias fiscales a los hogares, los trabajadores y las comunidades vulnerables.
Los costos fiscales varían según la combinación de políticas de ingreso y de gasto. Nuestro análisis muestra que adoptar desde ahora una combinación adecuada de medidas climáticas de ingreso y de gasto con una secuenciación correcta puede limitar los costos fiscales derivados de reducir las emisiones, sin descuidar el logro de las metas climáticas. Se estima que, si no se adoptan medidas adicionales de ingreso o de gasto, la deuda pública en las economías avanzadas aumentaría entre 10% y 15% del PIB de aquí hasta 2050, aunque con un buen margen de incertidumbre debido a diferencias en los presupuestos públicos, la magnitud de las inversiones y los subsidios, las medidas compensatorias para los hogares y la dependencia de los combustibles fósiles. Posponer la tarificación del carbono sería costoso, y cada año que se postergue sumaría entre 0,8% y 2% del PIB a la deuda pública.
La adopción de un programa de políticas climáticas para las economías de mercados emergentes conllevaría un aumento previsible de la deuda que se estima que sería similar al de las economías avanzadas, pero con contribuciones muy diferentes de las distintas medidas de ingreso y de gasto. Esto se debe al mayor potencial del carbono para generar ingresos, pero también a mayores necesidades de inversión y mayores costos de endeudamiento que son sensibles al nivel de la deuda. Las economías que cuentan con margen suficiente en los presupuestos públicos podrían admitir estas combinaciones de políticas de este tipo. Pero tal incremento de la deuda sería especialmente problemático para la mayoría de los países de mercados emergentes y en desarrollo, dados los ya altos niveles de endeudamiento y los crecientes costos por intereses, a lo que se suman las considerables necesidades de adaptación y el afán por alcanzar los objetivos de desarrollo sostenible.
Para sortear estos retos, los gobiernos tienen que mejorar la eficiencia del gasto y desarrollar más capacidad para captar ingresos ampliando la base impositiva y mejorando las instituciones fiscales.
Responsabilidad compartida
Ningún país puede afrontar la amenaza climática por sí solo, y el sector público tampoco puede actuar por su cuenta. El sector privado tiene que atender el grueso de las necesidades de financiamiento para el clima. En el informe Monitor Fiscal se analiza el papel de las empresas en la transición energética. Según encuestas realizadas en Alemania y Estados Unidos, las empresas mostraron resiliencia ante las escaladas de los precios de la energía en 2022, con un impacto limitado en su producción y sus niveles de empleo, y en muchos casos las empresas se adaptaron reduciendo el consumo de energía e invirtiendo en eficiencia energética.
Las autoridades deben coordinar sus esfuerzos. Los países de mercados emergentes y en desarrollo se enfrentan a retos que exigen más financiamiento concesionario para facilitar tanto la transición verde como las transferencias de conocimientos y el intercambio de tecnologías comprobadas de bajas emisiones de carbono. Por ejemplo, el Fondo Fiduciario para la Resiliencia y la Sostenibilidad del FMI proporciona financiamiento a largo plazo para apuntalar la resiliencia económica y apoyar reformas. Los gobiernos deben aprovechar el ímpetu generado por anuncios recientes como la Declaración de Nairobi y la participación de la Unión Africana en el Grupo de los Veinte para impulsar un acuerdo mundial práctico sobre un precio mínimo internacional del carbono y el apoyo a los países en desarrollo.
