绿色产业政策将推动脱碳，但其会给贸易带来多少成本？

绿色产业政策再次受到当局的喜爱，而这是一把双刃剑。一方面，美国《降低通胀法案》中的保护主义条款，对于美国迄今最为重要的气候投资的通过至关重要。如果没有该法案中关于国内采购和最终组装的要求，拜登总统到2030年将美国排放量减少50至52%的承诺就将无法实现。另一方面，同样也是这些保护主义条款，使美国的贸易伙伴深感沮丧，同时，这些条款也激进地扭曲了（甚至是完全违反了）世贸组织关于平等对待外国与本国供应商的国际贸易规则。 

《降低通胀法案》出乎了美国亲密盟友的意料，而拜登政府正在努力缓解它们对该法的担忧。但这次的摩擦可能只是未来十年绿色贸易紧张的一个标志性开端。如果你认为贸易政策和气候政策的交集会随时间推移而减少，那你就太天真了。

世界应该接受《降低通胀法案》和其他绿色产业政策——这些政策是实现《巴黎气候协定》有关承诺的实质性、持久性的措施。但它们也伴随着风险。就美国和其他国家而言，它们应该建立保障措施，维护二战以来支撑全球繁荣的国际贸易规则。

国内政治，国际规则 

类似美国这种将气候行动与产业政策结合的做法，并不只会发生一次。《降低通胀法案》背后的政治动机并非美国所独有。对于更多国家来说，要制定远大的气候政策而又不使其失去关键的国内支持，就需要同时使用补贴、关税和监管等手段，而现有的贸易规则是强烈反对（甚至禁止）这些做法的。鉴于《降低通胀法案》对全球清洁能源投资的预期拉动作用，其他国家也已纷纷予以效仿。

例如，欧洲对此采取的应对之策——也即“绿色新政产业计划”，以及旨在实现该计划的《净零产业法案》——与《降低通胀法案》有着惊人的相似之处。该法案将进一步放宽国家援助的规则（即欧盟关于允许国内补贴的相关规定），以涵盖更多类型的清洁能源项目。在新冠疫情开始和俄罗斯入侵乌克兰后，欧盟又再次放宽了国家支助的规则。欧洲的“绿色新政产业计划”也将包括各种融资措施，且会优先考虑劳动力培训，以便在能源转型过程中实现欧洲劳动者的最大就业。

重要的是，欧洲还将通过所建议的欧洲主权基金（其将为产业政策动议提供资金）和创新基金（其将为创新示范项目提供资金）为国内制造业提供的补贴。“绿色新政产业计划”强调为各类清洁能源技术设立富有雄心的国内制造目标，包括风力涡轮机、太阳能光伏板、热泵、电池和电解槽等。

该计划反映了欧盟国家的一种合理关切，即担心其国内企业将迁往北美市场，以受益于《降低通胀法案》的慷慨补贴。这些担忧恰巧与能源价格走高同时出现——这种价格走高部分源于俄乌战争，其可能造成德国化工巨头巴斯夫和钢铁制造商安赛乐米塔尔等欧洲主要工业企业的萎缩。《降低通胀法案》使美国市场获得了巨大的吸引力，意味着将使其在新清洁能源领域迎来数十亿美元的投资，但同时，其也可能造成数十亿美元从欧洲和其他地方（包括新兴市场）的清洁制造领域中转移出去。 

与此同时，一场关于碳关税的斗争迫在眉睫。去年12月，欧盟最终推出了碳边境调节机制，将欧盟碳价格扩大到进口的温室气体密集型产品。根据相关建议，欧盟最终将对包括美国和大多数发展中经济体在内的、未引入国内碳价格的广大国家征收关税。欧盟的碳边境调节机制虽然在设计上遵守了现有的国际贸易规则，但已经引起了世界各地政策制定者的负面响应。美国提出了对进口品碳成分征收关税的提议（包括拜登政府的《全球可持续钢铝协议》）肯定也会引起发展中国家的愤怒，因为美国国内的生产商并不存在与之类似的费用。这些国家呼吁增加气候融资，包括为气候变化造成的损失和破坏提供资金——这些提议在第27届联合国气候变化大会上有了进展——只会进一步加剧愤怒。发展中经济体无法通过推出自身的补贴与发达经济体开展竞争；它们可能转而限制清洁能源技术的进口，并对原材料（特别是关键矿物）实施出口管制，以利用这些做法的政治经济影响力，努力提升自身在价值链中的地位。

各方在绿色补贴和碳关税上的争议，可能预示着我们将在这个十年中面临横跨气候、贸易、产业政策领域的更棘手冲突。IMF总裁克里斯塔利娜 • 格奥尔基耶娃（Kristalina Georgieva）已经对这一趋势提出了警告，敦促有关国家“谨慎设计绿色补贴，避免浪费性的支出或造成贸易紧张局势，确保与发展中国家共享技术。” 

如果当前的保护主义势头持续下去，美国、欧盟和其他国家可能形成封闭的市场——在这些市场中，低成本的清洁技术很难实现跨境传播，全球脱碳将变得更加困难。新兴市场经济体在补贴大战的军备竞赛中能力有限，而这也将使上述情况进一步加剧。最坏的情况可能是各方在世贸组织提出大量针锋相对的诉讼案件，相互征收报复性关税，这将使全球清洁技术市场出现割裂，阻滞各方的气候行动。

促进绿色产业协调 

能否实现更好的结果——也即相关政策（如美国《降低通胀法案》和《全球可持续钢铝协议》以及欧盟的《净零产业法案》、碳排放交易计划和碳边境调节机制等）加速清洁领域的跨市场投资，而不造成贸易的割裂——将取决于美国和欧盟的贸易伙伴如何制定它们的应对措施，以及美国和欧盟如何对其贸易伙伴的担忧予以回应。各方协调开展投资、加强供应链合作，可以让伙伴与盟友一起创造一个有利的环境，鼓励各方推动气候行动。各方有必要开展谈判，就以气候为重点的产业政策制定全面的规则，避免保护主义措施带来的恶性循环——这些措施会增加集体成本或减缓脱碳步伐。冲突仍迫在眉睫，但已经出现了一些希望的早期迹象——美国、日本和欧盟领导人正寻求妥协，而美国财政部对《降低通胀法案》的供应链规则进行了自由灵活的解释。拜登和欧盟委员会主席乌尔苏拉 • 冯德莱恩（Ursula von der Leyen）3月在华盛顿会晤时重申了他们承诺解决对方在《降低通胀法案》和碳边境调节机制方面的关切。

拜登政府理解其伙伴国对国内采购要求的关切，试图灵活实施《降低通胀法案》的某些规则，将“自由贸易协定”的定义扩大到了包括与日本（以及很可能即将与之签订协议的欧盟）的关键矿产协定。尽管如此，本地成分要求只是若干争议之一。此外，达成一次性的关键矿产协议不应替代气候和贸易方面的全面协调——特别是，如果只有声音最响、最为富裕的国家才能获得让步时，则尤其如此。 

有必要改革世A贸组织等机构，并以气候俱乐部的形式达成更直接的协议——也许可从钢铁方面的协议入手。当前状态下，世贸组织能力严重不足，无法在以气候为重点的国家产业政策的益处与其对贸易关系的负面影响之间取得平衡。

首先，世贸组织的利益相关方必须寻找方法让该机构与时俱进，不然，主要国家将完全忽视它的存在。也就是说，国际贸易规则必须为碳关税、有限度的绿色采购条款和类似的政策创造空间。若不实施这些政策，美国和欧盟就可能无法实现其目标。具体而言，世贸组织可以根据关于“一般例外”的第二十条（该条款概述了可能使世贸组织成员国免于国际贸易规则的情况），让各国国内的供应采购规则与清晰的环境规定保持一致，并重新努力达成一项全面的环境产品协议，降低清洁能源技术的贸易壁垒。第二十条是在距今近30年的1994年达成的，其中的环境条款模糊不清，与当前紧迫的全球气候危机相去甚远。世贸组织可以认定支持新兴创新技术的支出计划是政策工具包的合理组成部分。如果没有政府补贴，这些技术就可能无法实现商业化；如果不偏袒本土企业和国内就业，政府就可能无法进行如此大规模和高风险的投资。

可以肯定的是，与假设中符合成本效益的、不受约束的自由贸易相比，将补贴与国内成分要求相结合，可能会提高脱碳成本——但前者已经引起了全世界的政治反弹，阻碍了政府的气候行动。鉴于碳预算不断减少，促使政府迅速采取行动是必要的，而这可能需要牺牲一些经济效率。

其次，七国集团——其于去年同意在德国担任轮值主席国期间成立一个气候俱乐部——应该提供一个平台，促使各方达成协议、组建气候俱乐部，以支持排放密集型重工业部门的深度脱碳。这些行业的产品（如钢铁）在同质的市场上销售——这些市场对绿色产品并不进行区分；这些产品受国际贸易的影响很大；且其相关设施和劳动力也往往集中于那些苦苦挣扎的地区。我们几乎不能避免推出补贴，以鼓励更清洁产品的商业化，以及为可识别的更清洁产品创造必要的市场。而且，上述工作还必须为发展中经济体提供优惠资金和技术援助，因为它们将在未来几十年推动排放量的增长——这在上述工业部门尤其如此。与发展中经济体——特别是与那些拥有廉价可再生能源潜力和关键矿物的经济体——开展合作，帮助它们从一开始就参与全球供应链，可以让它们在清洁能源技术制造的价值链中的地位得到提升。这将避免未来的供应链对单个国家或地区形成依赖。七国集团的下一任轮值主席国意大利以及其他主要成员现在就应开始制定一项满足各方需求的排放密集型产品贸易临时工作协议，且最好得到发展中经济体的积极参与。 

推出新兴绿色产业政策是一个起点。政策制定者如今的抉择，将决定他们的最终轨迹。例如，《降低通胀法案》能否充分发挥其潜力，取决于若干要点，包括减轻对传输、劳动力和上游大宗商品投入品的限制。同样，《降低通胀法案》以及欧盟《净零产业法案》、碳排放交易体系和碳边境调节机制以及其他未来政策的全球影响，也将由国际上各方的反应状况而决定。经济竞争和各国的自身利益是气候行动的强大驱动力，但要发挥这种影响力，就需要各方保持克制、达到最低限度的合作。今天我们能否成功应对这种紧张局势，将决定这是一场良性竞赛，还是一场恶性循环。 

文章和其他材料中所表达的观点均为作者个人观点，不一定反映IMF的政策。