繁荣之路能否实现，取决于国际社会对和平这种全球公共品提供多少支持

今年4月，苏丹危机爆发。这场危机清楚地提醒着人们：在当前全球一体化的经济中，暴力冲突仍会带来影响深远的溢出效应。全面爆发的冲突不但给苏丹人民造成苦难，更会对该地区的稳定造成进一步的冲击。苏丹的邻国，如中非共和国、乍得、埃塞俄比亚、利比亚和南苏丹，已经面临着冲突、内乱和粮食安全方面的挑战。

过去十年中，这些挑战在整个非洲和中东地区都有所加剧。其中，各地的暴力冲突的源头各不相同——这不仅包括暴力极端主义团体、地方民兵、反叛运动，也包含了诸如瓦格纳集团的私人雇佣军。但它们对民众和经济的危害却是相同的。2022年，撒哈拉以南萨赫勒地区的致命暴力事件（其中以马里和布基纳法索为甚）达到顶峰，迫使260万人流离失所。冲突使成千上万的学校和卫生机构停止运营。

IMF过去的分析表明，冲突和安全问题导致萨赫勒地区的经济收缩高达20%。在整个撒哈拉以南非洲，有30%国家被认为受到了冲突的影响；最近的一项研究估计，这些国家的年经济增速比和平国家低了2.5个百分点。这种趋势往往延迟或阻碍了相关国家在运输、电力和数字互联领域的重要投资，而“非洲大陆自由贸易协定”等区域一体化举措则能促成这些投资。

苏丹只是最近不断加剧的全球脆弱性和冲突图景（俄罗斯入侵乌克兰使其更趋严峻）中的一个突出例子。如果这种情况持续下去，到2030年，世界上将有60%以上的贫困民众生活在脆弱和冲突国家。各方在安全、外交和人道主义领域做出努力，对阻止这些趋势至关重要。因此，国际社会必须扩大援助规模、提供融资方案，以此支持和平稳定这一全球公共品——也即使多国当代与后世获益的各种体制、机制和成果。

“全球公共负产品”

如果我们考虑了那些可能加剧冲突的现象，那么当前形势就会变得更加复杂。并不是所有受冲突影响的国家都是脆弱的，但国家的脆弱性——包括经济表现疲软、机构能力低下、治理水平不足、极端贫困和公共服务有限——通常会导致暴力冲突。在满足安全、公平、包容性增长的需求方面，脆弱国家也面临着困难。结果是，与较稳定国家相比，脆弱国家的政府被认为未能公平地履行社会契约、信誉不足且缺乏合法性。这通常会引发社会动荡与暴力冲突。  

脆弱国家更容易受到外部冲击的影响，如食品价格通胀、大流行病以及气候相关的风险。大量难民的涌入不仅意味着会带来短期财政压力，也会对经济造成长期影响。如果这些国家的制度在政策协调方面缺乏有效性，劳动力市场的错配将持续存在，这些国家也将无法实现新移民带来的潜在利益。年轻人能成为创造性活动和私人部门企业家精神的风向标。但在脆弱国家，年轻人通常处于失业、失学和缺乏培训的状态。这对年轻女性而言尤其如此——她们同时也遭受了性别暴力的影响。

因此，最脆弱国家必须应对这些相互叠加的危机，避免其进一步损害它们的危机响应能力。这些国家的韧性已处于很低水平，而它们正面临着新的考验。例如，在缺乏适应性的情况下，气候变化的复杂影响会进一步强化脆弱性的成因。

当一国失败时，连锁反应将远远波及众多国家。冲突和国家脆弱性是一种“全球公共负产品” ——其与全球公共品相对，这是因为它会对许多国家造成伤害，且影响会持续数代人之久。

从经济学的角度来看，脆弱性、冲突和相关的溢出效应可被认为是“非排他的”——也就是说，受影响国家的每个人都会遭受直接或间接的影响。它们也可被视为“非竞争的”：一国陷入脆弱性或冲突，并不能阻止他国重蹈覆辙。而这种传染现象常常会发生。

今年，联合国估计将需要510亿美元的人道主义援助，为全球受冲突和自然灾害影响的3.39亿人提供支持。而这些人的命运与较繁荣国家的民众们密不可分。要实现变革，就必须从过去汲取经验教训；同时，我们也需要认识到脆弱和冲突的全球趋势需要我们保持谦卑，采取现实可行的做法。然后，我们也必须考虑最有效的做法来促进和平与稳定这种全球公共品。

和平与稳定议程

全球公共品包括了应对大流行病的韧性、环境保护和全球金融稳定。但其核心在于和平与稳定。当脆弱和冲突大行其道时，政府、国际组织、私人部门和公民将无法在共同的目标上取得进展。冲突造成了割裂，导致贸易、资本流动和移民的倒退，破坏了国家之间的合作。

在确保国家、社会不被脆弱性和冲突所击溃方面，领导层和政府负有主要责任。在这些背景下，负责人道主义与和平事务的相关机构常常发挥着主导作用。但是，如果没有国际金融机构的支持和长期参与，就无法预防冲突并实现长期稳定。世界银行、国际货币基金组织和其他国际金融机构地位独特，可从经济层面应对脆弱和冲突问题。没有任何国家能够免受“全球公共负产品”的影响，而要解决各种根源性的问题——它们往往与经济、政治经济和治理有关——则需要召集全球各方发挥力量，开展敏锐的分析，并提供大规模的融资。

何种类型的干预措施可能有助于和平这种全球公共品？如今，冲突平均会持续30年之久——这比1990年代要长出一倍。这是因为各方谈判取得的解决方案通常无法消除冲突的根源问题。因此，干预措施应首先关注预防性的计划和项目，帮助加强体制、巩固经济、支持本地社区。当广大民众无法获得权力、经济机会和安全环境，且这些问题已变得根深蒂固时，传统的纾困和发展计划是不够的。

政策建议和发展项目必须帮助扩展卫生教育等公共服务，使其扩展到落后地区。这将缓解民众长期存在的不满情绪——而正是这种情绪损害了他们对国家的信任。治理改革可以通过改善自然资源管理、确保公共资源使大多数人（而不仅仅少数精英群体）受益，帮助重建信任并调动国内收入。

当冲突的风险很高时，有针对性的社会保障计划以及经济政策对脆弱群体的影响，可能在阻止社会动荡方面发挥作用。应广泛分享经济利益，以避免造成分裂与不公的政治，并提高政策制定者的信誉。这对于应对一国之内的冲突尤其重要——这种最初的矛盾可能需要数年时间才能发展为暴力冲突，且当局可能有机会采取有远见的措施。国际金融机构可发挥关键作用，能帮助量身定制相关计划来解决脆弱性的根源问题并支持缓解新的危机。

如果大规模的暴力冲突确实爆发了，那么国际金融机构应继续与之开展合作，防止国家崩溃并减轻冲突的经济影响。这些机构可以为最脆弱的群体提供基本的服务支持，通过低水平的技术能力建设来维持央行和支付系统的运行。这些系统对于为人道主义机构提供引导、保持私人部门运行至关重要（私人部门在危机期间可能极具韧性）。

受到冲突溢出效应（如难民问题）影响的国家又如何呢？在接纳大量难民国家中，有四分之三是低收入和中等收入国家。在全球范围内，联合国难民署发现，截至2022年底，已有创纪录的1.08亿人被迫流离失所。政府必须满足自己人民的需求，并寻找帮助新移民融入的有效方案。这样做，它们也将以另一种形式提供全球公共品。但是这项工作的成本高昂，而国际捐助方必须分担这一成本。最近的创新已向我们展示了可如何为有关国家和私人部门提供支持。创造就业是促进难民融入社会的最有效工具之一。

撬动资金

支持和平与稳定这种全球公共品的潜在机制，可以在以往那些帮助中等收入国家应对难民问题的创新的基础上建立起来。一个典型的例子是2016年创建的“全球优惠融资安排”（GCFF），其旨在帮助约旦和黎巴嫩应对激增的叙利亚难民，该安排得到了加拿大、丹麦、德国、日本、荷兰、挪威、英国、美国和欧盟的支持。GCFF利用捐助方的赠款，降低了这两个中等收入国家的借贷成本。每一美元的赠款都撬动了7美元的优惠贷款。

各国通常不愿为难民借钱举债。降低贷款成本可以帮助它们减少疑虑。自GCFF问世以来，哥伦比亚和厄瓜多尔也使用了这一资源来应对委内瑞拉的移民。GCFF也迅速为摩尔多瓦提供了支持，帮助其吸收了来自乌克兰的难民，从而展现出了很高的适应性。随着越来越多的中等收入国家需要应对冲突的影响，GCFF正变得日益重要。可以扩大该机制的规模，为预防性措施（如发展计划、政策改革）提供融资，减少脆弱性和冲突的风险。

GCFF具有两个关键特征：它为提供全球公共品的中等收入国家提供了优惠融资，并通过低成本贷款撬动了7倍于赠款的资金。但是，该安排的其他三个方面也为鼓励各方提供全球公共品提供了重要的经验教训。

首先，GCFF弥合了人道主义援助与发展援助之间的缺口。其次，其旨在增强东道国的韧性并支持东道国的社区，而不仅仅是难民。例如，由于联合国难民署的参与，GCFF可以对工作权利、获取服务等政策问题进行更深入的评估。第三，它为开发性银行（如欧洲复兴开发银行和伊斯兰开发银行）创建了一个平台，以加强国家层面的协调。

除了创新融资机制外，融资的规模必须与受影响国家的需求相称。2016年，伊拉克一度面临着石油价格下跌和安全成本上涨（以应对伊斯兰国）的双重危机。通过运用英国和加拿大提供的5亿美元担保，其撬动了15亿美元的世界银行贷款。就在今年，来自七国集团、欧盟和其他捐助方的融资保障被用于为乌克兰提供IMF的贷款支持，以解决其国际收支问题并恢复该国因俄罗斯入侵而受损的外部可持续性。此类担保是为提供全球公共品的国家扩大融资的一种有效方法，而同时，让私人部门可投资于脆弱和受冲突国家的担保也十分重要。例如，世界银行“多边投资保证机构”于2023年1月向索马里提供了担保，以促进对可再生能源的投资。

未来之路：在加强防范上做出更多努力

暴力对人类和经济福祉的长期创伤效应不仅限于脆弱的低收入国家。世界银行最近的一项研究发现，中等收入国家，特别是中东和北非国家的冲突最为激烈。伊拉克、利比亚和叙利亚（三者都遭受了大规模的内战）在暴力冲突爆发之前都曾是中等收入国家。除了生命损失之外，暴力活动也导致了经济的深度衰退，推高了通货膨胀，破坏了贸易，造成了财政状况的恶化。应对这些巨大的挑战既需要国家发挥领导作用，也需要国际社会加大支持，这尤其是因为许多弱势国家也面临着陷入债务困境的风险。促进和平稳定这种全球公共品，可以减少此类悲剧发生的可能性。

国际金融机构必须根据自身职能，将促进和平与稳定置于其全球公共品议程的核心。它们应：

• 扩大国际社会的援助，大力注重防范：去年，非洲开发银行更新了它的脆弱国家战略，欧洲投资银行也采用了它的第一个类似战略。自2020年以来，世界银行和亚洲发展银行也采取了类似的措施。这些战略旨在根据特定国家的脆弱性和冲突情况，调整国际金融机构的工作与活动。同样，IMF的战略也注重为脆弱和受冲突的国家提供支持，以助其实现经济稳定、增强韧性并促进包容性增长。一些捐助方还希望加强其在促进和平、防范暴力冲突的能力建设（如美国的《全球脆弱性法案》）——对于这些工作，上述原则也为之提供了参考。经济改革和发展政策必须量身定制，以帮助减少脆弱性和冲突的风险。
• 增加优惠融资：自新冠疫情暴发以来，IMF已经为24个脆弱和受冲突影响的国家提供了390亿美元的融资。现在，它正努力确保“减贫与增长信托”获得足够的资金，以便为低收入国家（其中许多都遭受着脆弱性和冲突的影响）提供支持。支持此类国家还需要为其提供赠款，以鼓励其采取预防性措施。此外，还可以进一步扩展创新性的机制——对此，可从GCFF等举措中汲取经验教训。
• 形成一个由人道主义、发展问题与和平议题相关方组成的广泛联盟：这种广泛联盟在应对新冠疫情危机中成为现实，而它也在应对气候变化、解决难民问题中发挥了作用。但现在，我们比以往任何时候都更需要这种联盟，以确保相关项目能够促进和平与稳定。

除了外交、安全和人道主义援助外，脆弱和受冲突影响的国家还需要以更少成本获得更多的支持，相关经济政策建议和项目应量身定制，以促进风险防范、增强韧性。支持脆弱和受冲突的国家（未来，大多数极度贫困人口都将高度集中在这些国家）与推进全球公共品议程，二者是相辅相成的。为减少贫困和促进增长奠定一个持久的基础，以此支持脆弱和受冲突影响国家，这将是一项极为重要的全球公共品。

弗兰克 • 布斯克特（Franck Bousquet）是IMF能力建设中心的副主任兼IMF与脆弱和受冲突影响国家合作协调员。

文章和其他材料中所表达的观点均为作者个人观点，不一定反映IMF的政策。